姜明安：纳税人能否提起行政公益诉讼？

　　1、 在我国，纳税人基于其纳税人和公民身份，对国家机关使用政府资金如何监督？

　　在我国，纳税人基于其纳税人和公民身份，对国家机关使用政府资金的监督途径主要有三：其一，通过自己选举的人民代表对国家预算、决算进行审查，发现国家财政资金被违法或不当使用时可通过自己选举的人民代表提出质询，要求人民代表机关组织调查和追究违法者的责任；其二，向国家监察机关和审计机关提出检举、举报，要求监察机关和审计机关进行检查、调查、审计，如经监察机关和审计机关检查、调查、审计，认定检举、举报的违法事实成立，可要求其追究违法机关及其责任人的法律责任；其三，以纳税人的身份（非一般公民的身份）向人民法院提起行政公益诉讼。请求人民法院确认行政机关或法律、法规授权的组织不当使用国家资金的行为违法。

　　2、 纳税人认为国家机关违规使用政府资金时，是否可以通过提起行政诉讼的方式行使监督权？

　　实践中这种案例很少，但从法律上看是可以的，并不存在不可逾越的障碍。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。国家财政资金主要源于纳税人的税款，其违法、不当使用当然侵犯了纳税人的合法财产权益，依法其应享有行政诉讼原告资格。当然，行政诉讼的性质主要是救济性的，其监督性是第二位的，因此，纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其起诉时，应多少证明自己的利益比一般其他纳税人的利益更多地受到相应被诉行政行为的不利影响。在美国，早在上世纪五、六十年代，联邦最高法院即开始承认纳税人的诉讼原告资格，日本则于1962年制定的《行政案件诉讼法》确立的民众诉讼制度中的“居民诉讼”中允许居民（一般为纳税人）就地方政府“与财务会计有关的行为”提起诉讼。

　　3、公益行政诉讼在我国是否具有存在的法律依据，提起行政公益诉讼的主体和条件是什么？

　　我国《行政诉讼法》没有明确规定行政公益诉讼，也没有明确排除行政公益诉讼，根据《行政诉讼法》第1条确立的行政诉讼目的和宗旨：“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”，应该是允许行政公益诉讼存在的。行政公益诉讼的主体既可以是《行政诉讼法》第2条规定的公民、法人和其他组织，也可以是《行政诉讼法》第10条规定的人民检察院。前者起诉的条件应该是“认为其合法权益（如纳税人权、环境权、信息权、正当法律程序权等）受到侵犯”，后者起诉的条件应该是在其他法律监督途径（如人大监督、监察监督、审计监督等）已经穷尽的前提下“实行监察法律监督”。

　　4、宪法规定公民享有对国家机关提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利，这些权利是否足以保障公民监督国家事务管理，共构和谐社会？如何具体落实？？

　　宪法规定公民对国家机关提出批评、建议和申诉、控告、检举的权利是否保障公民监督国家事务管理，构建和谐社会的必要条件，但不是充分条件，更不是唯一条件。为了有效保障公民对国家事务管理的监督和构建和谐社会，宪法和法律还必须加强和完善有关公民诉权（包括行政公益诉权）、知情权、参与权、结社权等权利的规定

　　背景材料：《中青报核心调查：财政局凭什么超预算购买豪华车？》

　　——一名普通纳税人的公益诉讼

　　2006年04月05日

　　超出预算购买两台小车，让财政局成了被告。

　　4月3日上午，湖南常宁的一位村主任蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市（县级市，隶属于湖南省衡阳市）财政局告上了法庭，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库，以维护纳税人的合法权益。

　　超标车引发奇特诉讼

　　4月3日上午，蒋石林快步走进常宁市人民法院，将手中的起诉状递进了立案庭。蒋是常宁市荫田镇爷塘村村委会主任，被他推上被告席的是常宁市财政局。

　　蒋起诉的理由是：他认为市财政局在2005年度违反常宁市的财政预算，违规购买了两台小车。他以一个纳税人的名义起诉，要求法院认定财政局的这一行为违法，并且将两台车收归国库，以维护纳税人的合法权益。

　　一个村主任为何将市里的财政“管家”推上法庭呢？

　　蒋称，他经常到县里办事。去年年初，他在市财政局发现多了两台小车，听说是单位购买的。而此前，他知道该局已有3台小车。

　　“一个单位可以买多少车？什么标准？”和人聊天时，蒋常问及此事，但都没有答案。

　　一次偶然的机会，他从一位人大代表处看到了常宁市2005年度的市本级预算，发现2005年度的预算里，财政局根本没有购车的指标。经向人问询，他心中的疑问得到了回答。

　　有人告诉他，按照规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。因为，除了购车款，两台车司机的费用和养车的费用都是不小的开支。

　　他查证财政局买的两台车，一台是别克SMG7200型，一台是长安福特汽车公司生产的蒙迪欧CAF7200A型，价格不菲。

　　“他们为什么敢这样乱花钱？”蒋说，他一直想搞个明白，但朋友都说他是“狗拿耗子多管闲事”，因此犹豫不决。

　　2006年2月28日，蒋给常宁市财政局寄了一封《关于要求常宁市财政局对违法购车进行答复的申请》。信中称，根据《宪法》规定的权利，他有权利要求财政局将对此事的处理情况及其他相关事宜给予答复。

　　但此信石沉大海，未有回音。

　　没有得到正式答复的蒋被激怒了，他聘请了衡阳市天戈律师事务所罗秋林律师，准备对此事起诉。这位律师曾经帮他打过行政官司，并赢回了村主任的乌纱帽。

　　律师的调查结论是，常宁市财政局2005年购买的两台车价值近40万元，而且这两台车超出了科级干部配车标准。并且，他从衡阳市车辆管理所得知，常宁市财政局一共有5台车，而财政局的车辆编制只有4台。

　　在经过一段时间的准备后，4月3日，蒋石林来到了法院。当天下午，常宁市人民法院立案庭签收了诉状。法官告诉他，根据《行政诉讼法》的规定，他们会在收到诉状后的7个工作日内作出受理或者不受理的决定。

　　财政局长的疑问：农民是纳税人吗？

　　常宁市财政局是否在2005年违规购买了这两台小车呢？记者在财政局和法院的大院里，看到了两台被控违规购买的别克和蒙迪欧小车。颇新的车身证实其“服役”期确实不长。

　　常宁市人大常委会财经工委副主任邓桂平介绍说，在2005年常宁市人大常委会通过的市本级财政预算中，市财政局的预算经费是62万元，其中包括两万元的教育经费，里面没有购买车辆的项目。

　　“要是有安排，应该会细化到具体项目的。”他补充说，市财政局如果添置了车辆，也有可能是通过其他渠道添置的，比如上一级财政部门或其他部门拨下来的车辆。“市财政局目前核定的车辆编制是4辆。”邓桂平说，如果超过编制购买是不允许的，但是具体情况他不太清楚。

　　在常宁市财政局办公室，记者见到该局局长周年贵。他承认添置了两台小车，但没有违规，理由是此事得到了常宁市委同意。其中的一台，是上级部门给予的奖励。

　　关于车辆超出核定编制的问题，周解释说，局里有一台桑塔纳车已经老化，上个月卖给了下面的乡镇。记者问是否已过户时，他说，因乡政府不愿意过户，所以还没有办理。

　　而据律师提供的证据，常宁市财政局有5台小车，分别是一台蒙迪欧，一台别克，一台猎豹，两台桑塔纳。蒙迪欧、别克的初次登记日期分别是2005年7月和5月。这两台车中，一台是

　　通过政府采购购买的，一台未经过政府采购。

　　常宁市财政局局长周年贵认为：蒋的这种起诉应该是没有道理的，因为该局没有违规购车。他反问，如果每个人都起诉，那岂不是给购车的单位带来很多的麻烦？

　　他同时质疑，原告蒋时林是一个农民，现在已经取消农业税，他是否具有纳税人的资格呢？

　　当记者告诉他，蒋时林在取消农业税之前每年都缴农业税，去年和今年也缴过劳务税等其他的税之后，他再次提出疑问：“他缴的税到底够不够买一台车，够不够发工资呢？”

　　纳税人意识与制度缺失

　　在当地，蒋石林的行为令人费解。但记者了解到的一个背景是，1999年，常宁市荫田镇爷塘村第一次海选，全村近500张选票中有404张投向了蒋石林。

　　当选为该村第一任“海选”主任后不到两年，由于他“擅自”减少税收额等行为，蒋被镇党委、政府罢免了村委会主任职务。

　　在多次找上级政府要求纠正镇党委、政府这一违法行为而无效果的情况下，他一纸诉讼将镇党委、政府告上了法庭。最终，法院依法判决撤销了镇党委、政府的决定，蒋得以复职。（本报1版曾两次报道此事）

　　几经波折的蒋由此认识到了依法行政的重要性。

　　另一个事实是，作为被告的常宁市财政局，两三年前，其干部职工在该市一家宾馆用餐，签下200多份欠账单，欠下数万元费用一直不还，导致宾馆负责人采取了扣押该局车辆的手段，并引发纠纷。此事最后在湖南省委领导的关注下得以解决。（本报去年2月特别报道版刊发）

　　但蒋此次破天荒的诉讼，成了当地干部群众饭后的谈资。

　　一位常宁市政府的干部说，蒋时林的做法纯属“多管闲事”，因为这些事情有人大监督，有党委、政府部门管理，有纪检、司法部门查处，还需要一个普通公民来直接“叫板”吗？

　　也有人认为，这种较真虽然比较突兀，但政府部门应有面对来自纳税人个体监督的正确心态。“这些钱，难道就没有纳税人的血汗在里面吗？所以多对他们监督是有必要的。

　　常宁市人大常委会一些干部的态度则颇为开明。“这说明我们纳税人的权利意识提高了，是社会的一种进步。”常宁市人大常委会财经工委副主任邓桂平说。

　　他说，纳税人对税款的使用应该有知情权，这些钱用到哪里去了，用去干什么了，应该有个了解。他认为起诉也是一种合理的要求。

　　南华大学文法学院副教授罗万里认为，本案的意义非常重大。他说，此案中“纳税人”的概念，可以引申为“公民”的概念，因为《宪法》中规定，中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。

　　但是，这项权利目前没有具体的司法程序来支持，公民无法通过行政诉讼的途径来实现，只能依靠人大、政府以及党委、纪委和司法机关的监督、内部督查和查处等公权力来监管。

　　“这是制度的一种缺失。”罗万里认为，此案说明公民对行使国家当家做主权利的要求已越来越高，它让现行的行政诉讼受案制度、行政审判权法定范围受到了挑战，说明建立行政公益诉讼制度的要求日益迫切。这对于及时纠正行政机关的违法行为，促进行政机关依法行政，具有现实的意义。

　　编后：在不久前召开的全国两会上，有人大代表指出，2004年，全国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13％以上。这么庞大的公车消费开支，显然远远超出了根据工作需要和级别配备公务车辆的规定。那么，如此多的超标车，是如何一辆辆得到批准或默许的呢？发生在湖南常宁的这桩“民告官”诉讼，触动了这一不正常现象的冰山一角。

　　在这一案件中，我们的预算执行制度、预算监督制度、行政答复制度、人大监督制度，似乎都失灵了，最后竟要靠普通纳税人通过公益诉讼的途径，才能把监督权落实到位。这又是为什么呢？

　　检察日报·洪克非 徐亮