土地征收中公共利益的立法现状及界定

发布日期：2013-05-29 作者：超级账号5律师

土地征收中公共利益
的立法现状及界定
摘要：土地是不可再生的稀缺资源，是人类赖以生存的物质基础。经济和社会的发展以及城市化进程的加快，必然伴随土地使用权和所有权的大量转移。土地征收就必然成为新增建设用地，扩大城市规模的主要途径。我国土地征收只能以公共利益为目的，但法律对公共利益的概念及范围并未做出规定。学界对公共利益的概念也并没有统一的定义。这样就使得在土地征收过程中因为对公共利益的不同理解而产生不同的后果并且对土地所有权人造成了一系列损失，所以有必要进一步明确土地征收中公共利益的定义。
Abstract: Land is scarce non-renewable resources, is mankind's survival Material foundation. Along with economic and social development and the accelerated process of urbanization, this will inevitably accompanied by land use rights and ownership of the large number of transfer. Land acquisition, it is bound to become the new construction sites, and expand the size of the cities of the main ways. China's land acquisition only for the purpose of public interest, However,the concept of the public interest and scope of the law does not make provision. In the land acquisition process, the interests of the public understanding so produced different consequences.It is necessary to further clarify land acquisition in the definition of the public interest.
关键词：  土地征收  公共利益立法现状界定模式
Keywords: Land acquisition  Public interest  Legislative Status
Defined pattern

土地征收是指国家或政府为了公共利益的需要，经法定程序审批，运用国家强制力取得他人土地所有权并给予补偿的一种行为。这种行为存在的正当性便在于其出于维护社会公共利益目的，因此现代各国均将公益目的性作为土地征收的前提条件在立法中加以规定。然而，何谓“公共利益”我国法律却对其并未加以规定。近年来，随着我国经济的持续快速发展和城市化的不断加快，为了公共利益的需要在对农村集体土地进行征收的过程中发生的纠纷越来越多，所以有必要对公共利益的概念及界定模式加以讨论。
一、公共利益的概念及其判定
（一）公共利益的概念
“公共利益是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。”何为公共利益？现行法律并无明文规定，究其缘由，则是 “公共利益”含义中利益内容和受益对象的不确定性所致。姜明安教授认为，“公共利益是只涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益。”它是一种独立的利益形态，而并非所有成员利益的简单相加。
从理论上说，“公共利益”包含着“公共”和“利益”两个层面。所谓“公共”，德国学者纽曼(P.J.Neumann)认为，“公共概念分为两种:一种是提出“公共性”原则，即开放性，任何人可以接近，不封闭也不专为某些个人所保留;另一种是国家或地方自治团体等所设立，维持之设施所掌握的职务，这是以国家设施之存在及所为是为了公共事务之故。为此，纽曼提出了“不确定多数人理论，即公共的概念是指利益效果所及的范围，即以受益人的多寡的方式决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在即属公益。”该理论符合民主多数决定少数的理念，因此成为公共的标准通论。“利益”，通常指人们为了需要，而通过社会生产或者以和谐交往为主所得到的好处或所拥有的资源。即“利益是对主体与客体关系的一种价值判断。而利益的这一特性使利益概念的内容具有不确定性和多面性。首先，价值判断的对象存在多元性，不仅包括物质上的也包括精神上的。其次，利益内容的不确定性与多面性还表现在价值判断的历史性。”在不同的社会发展时期，人们做价值判断的标准是不可能完全一样的，存在差异是客观的。因此利益的内容一定会随着国家社会情形的变化而呈现不确定性与多面性。同时，在作出价值判断时离不开人们看待客观事物的主观性以及个人的好恶感觉。因而，利益内容的不确定性与多面性更是自然。
应当指出，公共利益并非恒定不变的，它是一个发展的动态的概念，它适应不同时期国家社会发展的需要而不断发展变化，因社会发展阶段的不同，具体国情以及经济发展水平的不同，公共利益也会具有不同的内涵。
（二）公共利益的判定标准
公共利益不确定多变的特点使人们很难对其给出一个明确完整的定义，然而这并不意味着不能确定公共利益的判断标准。
首先，公共利益必须具有公共性，这种公共性不仅表现为地域的广泛性，还应当受益对象的的广泛性。公共利益不是为特定的一部分人或者一群人所谋的利益，所以应采用不确定的多数人的标准，它可能是某一地区或者某一阶层的人们的利益。但这一地域空间应当是开放的，不会因为受益对象的增加或减少而改变其本质。这种公共利益也不是个人利益的简单相加，更不是多数人的利益在量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益，是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益高度概括化的体现。
其次，公共利益必须通过正当程序实现，即使为了公共利益，公权力的行使也必须严格遵守正当程序的规则。公共利益的界定应广泛征求意见，以合法的方式予以界定，不仅界定公共利益需要程序合法，在实践活动中各级政府实现公共利益的行为也应当程序合法，必须广泛的充分的征求被征收人的意见。在法治条件下，既使为了公共利益，公权力的行使也必须严格遵守正当的程序规则。
再次，公共利益应该代表社会大多数人共同利益需求,而不是社会某个集团的利益需要。但是,如何确定公共利益符合大多数人的利益,这就必须确保每一个利益共同体都有自己的代表有充分的话语权,表达着一利益共同体的意图,这就需要公开、公平、公正的程序为基础。如土地征收前的公告或公示程序,告知土地征收事业的目的、范围等事项;听证程序,就征收事业是否公平、正确、合理倾听双方的意见,就补偿方案倾听双方意见;司法救济程序,允许土地权利人寻求司法救济,法院就征收的合理性和合法性做出裁决,制约政府的征收行为。
最后，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追随利润，要在立法中排除因商业开发而去征收土地。坚持非经营性原则，要在立法中排除因为经营性行为包括商业开发而去征收集体土地或收回原土地使用权人的使用权。
二、公共利益的立法现状及反思
（一）公共利益的立法现状
我国现行法律中对“公共利益”的规定大致相同。《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，……可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；……《物权法》第42条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”
分析我国的法律规定，我们可以看出：一方面，我国承认了土地征收要符合公共利益的目的，无论从宪法上还是普通法上都作了规定，任何土地的征收都要以公共利益为目的：另一方面我国对土地征收中的公共利益并无明确界定，仍然存在很多问题。
（二）对公共利益立法现状的反思
我国对公共利益界定问题的产生源于我国宪法的规定,宪法提出了“公共利益”是征收土地的目的和前提,并把对公共利益界定的问题留给了普通法律进行规定,但是,并没有法律来承担这个责任:《土地管理法》没有界定对土地征收的“公共利益”内容;《物权法》作为“保护权利人物权”的一部最重要的基本法,虽然在其四十二条规定了为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,但对于究竟什么是“公共利益”,《物权法》同样采取了回避态度。因此,普遍存在很多地方政府在农村土地征收中打着“公共利益”的旗号侵犯公民财产权的问题并没有在《物权法》中得到解决。宪法和普通法的这些概括性的原则规定未能充分解决司法实践中产生的土地征收纠纷问题，甚至使执法机关和司法机关获得了过于广泛的自由裁量权,从而导致土地征收权被滥用。
既然公共利益的界定问题在土地征收中如此重要，为什么我国法律没有明确具体界定公共利益？基于分析我认为有以下四方面的原因：
1、公共利益概念的宽泛性以及复杂性。在不同领域内，不同情况下，公共利益是不同的，情况相对来说是非常复杂的。公共利益所包括的范围也是非常宽泛的，“它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。公共利益和纯商业利益存在一定程度上的交叉，某些表面上看来是纯商业利益，也可能具有公共利益的属性。例如，建设工业园区可以增加税收，获取一定经济利益，但在建设中也可能修建医院和学校，这就在客观上使其他社会成员受益。还要看到，公共利益和某些社会成员的利益的集合也可能会发生相互转化。对公共利益的研究，其核心并不是其概念本身，本质上是要研究公共利益和私人权利的关系。从这个意义上说，公共利益是一个相对的概念。公共利益概念的宽泛性，决定了对公共利益的内容作界定是困难的。”
2、公共利益本身是一个发展的动态的概念，是一个开放的概念，具有不可穷尽的特征，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而有所变化。它适应不同时期国家、社会发展的需要而不断发展变化。而且它与国家的时事政策和不同时期的社会需要具有非常密切的联系。“公共利益不仅要受到人民是否客观上受益为判断标准，而且还要反映社会公共政策的需要，社会不同时期统治阶级治国的规划、采用的政策等，都会在一定程度上影响到公共利益的内涵和实现。在特殊情况下，某些特定人受益的利益也可能向公共利益转化。”可见，公共利益的概念具有很大的变动性。
3、公共利益的概念本身带有一定程度的不确定性和主观性。也就是说，公共利益的受益人不是某个具体的个人或群体。一般来说，其受益对象是不特定的大多数人。此处的不特定的大多数人不一定是全体社会成员，也可能只是某一个阶层，某一区域的人群。正是因为受益对象具有不特定性，所以，在法律上很难对公共利益的受益主体加以准确界定。
4、“公共利益的层次复杂性决定了在法律上对其类型化是困难的公共利益本身也具有不同的层次，如国防利益和市政建设的利益是不同层次的公共利益，从而保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生利益冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，按照各种公共利益的不同层次分别实现，优先保护更高层次的公共利益。但这些分层次的考虑只能是在财产权争议发生之后界定公共利益加以考虑的因素，而很难在立法上对公共利益的层次做出准确的表述。”正是由于以上原因我国法律没有明确规定公共利益的内涵、外延。
综上，国家出于对私人财产保护的需要通常将土地征收限定在“公共利益”范围内。然而我国法律只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”的目的，但具体什么样的情况才符合公共利益的要求，我国法律却只是一个概括的规定，并没有明确界定公共利益的具体范围，有很大的任意性，其包涵的范围也较为宽泛。并且基于此原因在土地征收中产生了一系列的纠纷，所以我们有必要讨论公共利益的界定模式，而不应以各种公共利益难以界定为借口而拒绝明确其概念。
三、公共利益界定模式
2004年宪法修正案中明确规定了国家对农村集体土地的征收征用和对公民的私有财产的征收征用都必须是为了公共利益的需要。宪法的这一规定在具体的解释时易产生不确定性。各地国家机关特别是政府将公共利益作随意扩张，从而以公共利益名义侵犯集体和个人的合法财产。为了杜绝这种现象就需要在普通法律或国家权力运行中对公共利益加以确定。
“关于公共利益在普通法律或国家权力运行过程中的界定模式大致有三种：一、主张公共利益由权力机关以一事一议方式界定。二、主张司法机关（法院）对公共利益的认定有最终审定权。三、主张公共利益由立法机关在普通法律上予以界定。”
第一，“公共利益由权力机关以一事一议方式界定。”在我国即由人大及其常委会以一事一议方式界定公共利益。然而由于人大的合议方式及其人员的组成以及我国目前由于经济发展而引起的公益征收数量众多等原因，由人大及其常委会对每一次的公益征收进行逐一审查会在很大程度上影响工作效率，并且具有很大的不完善性。同时一事一议的方式实际上也会使公共利益始终处于不确定状态，而且土地征收问题涉及的群众面广，标准不容易统一，这样会影响社会的稳定。
第二，“司法机关（法院）对公共利益的认定有最终审定权。”公共利益并不存在一个预定的标准，这一点直接决定了对其准确界定是有很大困难的，不同地方以及同一地方不同级别的法院对公共利益的认定标准也会不一样。张千帆认为“民主制度和公共利益的选择有着本质上的一致性，都是体现多数利益。因而用民主的方式界定公共利益才能具有充分的正当性。公共利益的问题是不应当由学者或法官这类不可能严格中立的旁观者决定的，而必须在民主代议过程中自动决定。”对公共利益的界定应该是民主政治的产物，法官并不是人民意志的直接代言人，法官作为公共利益的解释者实质上是以法官的意志代替人民的意志，是司法对人民主权的逾越。是一种法官专制，没有合法性。
第三，由立法机关在普通法律上予以界定。
关于公共利益的立法模式主要有三种：（一）概括式，即在立法中概括规定征收须出于公共利益的目的。（二）列举式，详细列举用于征收的公共利益的范围。（三）折衷式，一方面列举公共利益的范围，另一方面又对公共利益做出概括性规定。
从追求完善的立法境界而言，很显然列举式的立法模式是值得采用的。如果立法者能对何为公共利益做出穷尽式的列举则征收权将被严格控制在法定的范围内，征收决定机关不再拥有任何的自由裁量权，征收权的滥用现象就可以从根本上得到遏制。然而由于立法者认识能力的局限性以及公共利益概念自身的广泛性与不确定性，法律不可能对公共利益做出完全的列举式界定。
概括模式则使公共利益这一不确定法律概念更容易让法律适用者冠以更广泛的解释。这样行政恣意与司法专断就不可避免地发生，因此也不主张采用概括式的立法模式。
折衷式的立法模式则既可以克服列举式的僵化，保持法律的灵活性与发展性。又可以克服概括时的高度不确定性，使法律便于操作。更能有效控制日益膨胀的行政恣意与司法专断，因而是可取的。具体言之，就是首先要对公共利益做出明确的定义，从而形成一般性地规定，使其范围大致确定，不致因现行法律、法规的漏洞而导致法官的自由截量权没有限制，盲目行使。同时，也可以为司法解释出台确定法理的依据；其次，增加排除条款，即明确规定哪些事项不属于公共利益的范围，如从事以营利为目的商业活动。这样虽然不能完全具体界定公共利益的范围，但在一定程度上可以限制公共利益的范围，对于实践中应如何去操作也有很大的指引作用。
在我国采取折衷式的立法模式有其重要的现实意义。因为我国地方政府征收权的滥用主要是利用了“公共利益”这一概念本身的不确定性，随意歪曲其内涵与外延，任意以其为借口扩大公共利益的范畴从而实现征收权扩张与滥用的不正当目的。因此对公共利益的外延做出例示性的适当列举是完全必要的。这样既可以控制政府征收权的滥用，又可以为人民法院行使审查权提供明确的法律依据。保障公民的合法权益。

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