关于公民代理诉讼制度的几点思考

【学科分类】诉讼法学
【出处】北大法律网
【关键词】公民代理诉讼
【写作年份】2013年


【正文】

　　新修订民事诉讼法删除了旧法中“经人民法院许可的其他公民”这一规定，意味着除了当事人的近亲属或者工作人员，以公民身份代理诉讼必须取得当事人所在社区、单位以及有关社会团体的推荐函，这一规定因此成为此次民事诉讼法修订热议的一个问题。新规定利弊与否，有待于实践的检验，然而，较之修正前的规定，公民代理诉讼制度仍然比较原则，一些在实践中操作尺度不一的问题在此次修正中并没能得到实质性的解决。

　　一、律师、法律工作者能否进行公民代理诉讼

　　律师和法律工作者在取得执业证书后，能够接受委托或指定，为当事人提供有偿法律服务。在其执业过程中，尤其是律师，会受到一些法律法规或行业自治性规范的管理和约束，如《律师法》、司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》及中华全国律师协会《律师执业行为规范》，等等。《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第八条第十五项、《律师执业行为规范》第十一条均明确规定律师在执业期间不能以非律师身份从事法律服务，换句话说，律师在执业期间只能以律师身份从事法律活动。但在司法实务中，有些律师碍于人情或其他原因而以公民代理人的身份为亲朋好友免费提供法律服务，法院在立案审查时应当禁止律师从事公民代理的行为，必要的话可以将相关信息反馈至其执业主管部门。对于与律师执业性质相同的法律工作者，虽然没有相关法律法规约束，但其从事公民代理的行为一样应当受到禁止。

　　二、社区、单位以及有关社会团体的内涵

　　首先是“社区”之理解。我国著名社会学家费孝通先生曾将“社区”一词引入我国，并认为“社区是若干社会群体（家族、氏族）或社会组织（机关、团体）聚集在某一地域里所形成的一个生活上相互关联的大集体”。一般来说，社区包括居委会或者村委会，乡镇、街道办事处等基层组织也可以称之为广义上的“社区”，即除了居委会或村委会，乡镇、街道办事处开具的推荐函法院也应接受。至于当事人所在的社区，如果仅仅理解为户籍所在地，那么远在他乡的当事人可能会因路途原因而放弃寻求公民代理，不利于公民代理制度功效的发挥，所以法院在审查时宜作从宽解释，户籍所在地或者经常居住地的社区都可以出具推荐函。

　　其次是“有关社会团体”之理解。为了更好地维护当事人，特别是一些诸如妇女、儿童、老年人等弱势群体的合法权益遭到侵害时，法律规定一些相关的社会团体可以推荐代理人，帮助其维权，所以这里的“有关社会团体”就并不需要“当事人所在”这一前缀。当然，并不是所有的社会组织都可以成为社会团体，根据我国《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，而成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照该条例的规定进行登记。

　　三、公民代理诉讼的无偿性要求

　　司法实践中，一些法院在审查公民代理材料时经常会要求代理人出具“无偿代理承诺书”，或者社区、单位、有关社会团体的推荐函中特别注明属于无偿代理，这一做法能否有效保证、规范公民代理的无偿性暂且不论，然而公民代理的无偿性要求是否真的有法可依？

　　司发通〔1992〕062号《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理有关问题的通知》及以此《通知》为据所做的司发函【1993】340号《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》均载明公民个人一律不得面向社会提供有偿法律服务，但国务院已于2004年的国发【2004】16号《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》中废止了司发通〔1992〕062号文件。即便该文件没有失效，司法机关能否直接引用部门规章尚待进一步商榷。2008年的《律师法》废除了“没有取得律师执业证书的人员不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”这一规定，使得法律层面也缺乏相应的规定。

　　为了弥补有偿法律服务的不足，扩大当事人获得法律服务资源的途径，民事诉讼法创设了公民代理诉讼制度，但公民代理的立法初衷在于其公益性、热心、不收费，取消无偿性这一要求，不仅会滋生以“低价”揽生意、扰乱法律服务市场的“土律师”，逐渐增多的挑词架讼现象更会严重影响诉讼活动的有序进展。现阶段虽无明文规定公民代理禁止收费，但结合我国实情，为有效规制公民代理行为，笔者认为公民代理诉讼收费的，需要获得司法行政主管部门批准，否则法院将不予承认其代理资格。

　　四、职业公民代理人的规制

　　随着公民代理次数的增多，公民代理人也就成为了职业公民代理人。在道路交通事故或者劳动争议案件中，经常会出现职业公民代理人的身影。应该说，无论是否是职业的公民代理人，只要是免费代理并遵守诉讼秩序，其代理行为都会受到法律保护，但是我国的司法现实是在做过几次公民代理后，一些代理人发现其中有利可图，便会以此为牟利手段，绝大部分职业公民代理人都有着和律师、法律工作者同样的执业模式-提供有偿法律服务。

　　由于公民代理不受律师纪律制约，也没有监管机构，受利益的驱动，一些职业公民代理人在掌握了所谓的“门道”之后，屡屡冲破道德底线，有的在竞争中百无禁忌，随意抵毁律师及其他代理人，争揽业务；有的为了做出名气，鼓动当事人集体上访、堵路，引起媒体的关注和报道，以作为日后揽案的资本；有的为了谋取他们的个人利益，不惜损害当事人利益，做伪证、哄闹法庭、污蔑法院等各式各样的行为都会发生。

　　新修订民事诉讼法虽然取消了“经法院许可的其他公民”的规定，但法院在公民代理的规制中不应该无所作为。首先，立案部门应该对公民代理人登记在册，并详细到代理次数、代理案件类型，对于是职业公民代理人的，须将此信息反馈至承办庭；公民代理人经查明在代理中收费、捏造近亲属关系或恶意扰乱诉讼秩序的，可以联合司法行政部门依法取缔其代理资格。其次，设立《公民代理诉讼告知》制度，将公民代理应具备的条件、权利以及相应的法律后果，告知选择以公民代理方式参加诉讼的当事人及其公民代理人，并要求其在告知书上签字；立案时要求当事人本人到庭立案，签收相关法律文书，着重告知其公民代理不准收费的要求。再次，在执行程序中，钱款的发放应先打入当事人的个人账户，不打入公民代理人的账户，防止当事人因不得或少得钱款而对法院产生误会。




【作者简介】
黄迎凯，单位为江苏省扬州市江都区人民法院。