安子龙诉蔚县财政局等五单位甄别企业性质不作为行为案

　　原告：安子龙，男，1939年9月出生，汉族，农民，住蔚县蔚州镇人民路清同巷46号。

　　被告：河北省蔚县财政局，地址：蔚县蔚州镇人民路。

　　法定代表人：班新生，局长。

　　被告：蔚县地方税务局，地址：蔚县蔚州镇前进东路。

　　法定代表人：施伟，局长。

　　被害：蔚县国家税务局，地址：蔚县蔚州镇前进路。

　　法定代表人：张永健，局长。

　　被告：蔚县经济贸易局，地址：蔚县蔚州镇人民路政府楼。

　　法定代表人：张建国，局长。

　　被告：蔚县工商行政管理局，地址：蔚县蔚州镇玉泉街蔚州大市场。

　　法定代表人：闫富，局长。

　　1990年11月，“蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处”成立，法人为安子龙，企业性质登记为集体，同年12月在北京注册成立了“蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处北京经销部”法人仍为安子龙，企业性质为集体。1996年8月13日，蔚县乡镇企业管理局以书面形式通知安子龙“一、根据当前经济体制改革的形势和我乡镇企业局的具体情况，经局务会研究决定，撤销‘蔚县乡镇企业局煤炭产运销服务处’，现通知你必须在1996年8月15日前，将蔚县乡镇企业局煤炭产运销服务处的营业执照正、副本及公章、合同专章、财务专章交回蔚县乡镇企业局，1996年8月15日之后，若再以该公司名义发生的任何事宜，我局均不负任何责任。二、限安子龙必须在1996年8月31日前搬出所占蔚县乡镇企业局房间，逾期不搬，我局将强行将其搬出。1996年9月15日，蔚县乡镇企业局再次以书面形式通知安子龙。”我局已于1996年8月20日正式解聘你‘蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处’经理职务和解除你的法定代表人资格，今再次书面通知你务于1996年9月底以前来局办理移交手续。“

　　1997年1月11日安子龙以书面形式向蔚县工商行政管理局提出“关于蔚县乡镇企业局煤炭产运销服务处经理（安子龙）变更个体企业的申请”，蔚县工商行政管理局于1996年7月14日给安子龙发出了“蔚县工商行政管理局关于对安子龙1997年1月11日申请的答复”，其主要内容为“1.蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处可以重新登记注册为属于你个人的企业。企业名称按有关规定重新核定。属你个人的企业这种性质，从重新登记注册之日算起。2.在重新登记注册为属你个人的企业之前的企业经济性质，可按财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局《关于印发〈清理甄别”挂靠“集体企业工作的意见〉的通知》（财清字〔1998〕9号）办理。1999年7月30日安子龙向五被告人提出申请，要求五被告对蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处的产权进行甄别，为了证明建立该服务处是自己投资的”挂靠“企业，还向五被告提出了：”中科院科兴技术公司付给东阳煤炭公司五万元进帐单“复印件、”东阳煤炭公司开出的五万元人民币现金支票存根“复印件、中国科学院电子中心科兴技术公司关于东阳煤炭公司1990年10月29日借款五万元，用于蔚县乡镇企业局煤炭产运销服务处开业注册资金的证明、”蔚县东门城市信用合作社关于90年11月3日中科院科兴技术公司转给蔚县东阳煤炭公司五万元，东阳煤炭公司90年11月12日转乡镇企业局煤炭产运销服务处五万元“的证明、”王德苏关于建立蔚县乡镇企业局煤炭产运销服务处情况“的证据以及有关信件信函等部分相关证明材料十六份。1999年11月12日，五被告人以书面形式通知原告安子龙”关于你提出‘蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处’产权‘甄别’一事，经研究认为你提供部分原始凭证和有关资料，无法满足‘甄别’工作需要，根据财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局（财清字〔1998〕9号文件第四条第二、三款之规定），请你接到通知之日五日内提供组建‘蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处’所有经营过程中的帐簿、凭证及有关会计资料。如不能提供，要以书面形式说明并上报财政局国有资产管理股“。

　　原告安子龙于1999年11月13日书面答复五被告，“一、蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处的企业登记注册时有关投资原始和全部历史资料，证明证据共计19份全部已提交给你们，我认为所交的资料最符合九号文件精神，足以确定企业的归属问题。二、关于企业的财务帐簿及会计凭证资料，请你们找乡镇企业局索取。因当时企业建制时（1990年11月3日）我是该企业的法人代表，所建的财务手续和管理资料全部在企业里，后被乡镇企业局领导依仗职权单方取消我的法人代表资格，所以一切财务帐簿会计资料仍在北京原单位，我无法提供，请各部门领导按九号文件精神尽快解决”。之后原告认为五被告对其的“甄别”申请及有关帐簿、凭证及会计资料的说明不予答复和不履行法定职责向蔚县人民法院提起诉讼。

　　「审判」

　　蔚县人民法院经审理认为，甄别企业性质，明晰企业财产归属五被告法定职责。原告安子龙申请要求五被告对蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处的产权进行甄别，并提供了原申请复印件，五被告亦认证，原告安子龙申请要求五被告作出的甄别行为，符合财清字（1998）9号文件的附件第二条规定的“清理甄别‘挂靠’集体企业的工作范围”，本院予以确认，原告安子龙由于其蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处经理职务被解除，已丧失法定代表人资格，故客观上不能提供满足甄别工作的全部证明材料，五被告应采取行政手段收集调取。而五被告人以原告未提供经营过程中帐簿，原始凭证及有关会计资料，证据不足为由，以财清字（1998）9号文件附件第三条“清理甄别‘挂靠’集体企业的主要任务”中第一项，第四条“清理甄别‘挂靠’集体企业的基本方法”中第二、三项为依据，要求驳回原告请求并责成原告提供足够原始资料，理由不足，本院不予支持。为了加强集体企业经济管理，维护企业合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，参照财政部、国家工商行政管理局、国家经济贸易委员会、国家税务总局、财清字（1998）9号文件附件《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项之规定，该院于2000年7月26日作出判决：

　　责成被告蔚县财政局、蔚县地方税务局、蔚县国家税务局、蔚县经济贸易局、蔚县工商行政管理局于判决生效后三十日内对蔚县乡镇企业管理局煤炭产运销服务处的产权作出甄别。

　　一审判决后，原、被告均未提出上诉。

　　「评析」

　　本案是一起行政机关不作为诉讼案。

　　为准确掌握我国城镇集体企业的真实情况，确保全面完成全国城镇集体企业清产核资工作，1998年3月24日，国家财政部、国家工商管理局、国家经济贸易委员会和国家税务总局联合下发了财清字〔1998〕9号文件，就清理甄别“挂靠”集体企业工作作了具体规定。文件第六条第（二）项规定“各地区由各级清产核资机构牵头，会同工商行政管理、经贸、税务等有关部门组织所辖区域内挂靠集体企业具体实施”，进行甄别工作。由此可见，作为规范性文件的9号文件同时也是一项授权性文件，它为地方工商、税务（分为地税和国税）、经贸、财政局这几个部门设定了行政行为（清产核资机构不是独立的行政机关）。甄别集体企业性质就成为五行政部门的法定职责，成为其份内应当做的事情。甄别行为既是其权利，又是其义务。即五部门根据9号文件规定，对甄别集体企业性质有处理权，同时当这类事务发生时，该五部门又必须依法处理，如果不处理就构成渎职。

　　根据行政法理论，以行政机关的具体处理行为是否可以主动作出为标准，可以将其分为依职权的具体行政行为和须申请的具体行政行为。前者是指行政机关在法律规定的职权范围内，不需要相对人请求，自行作出的具体行政行为；后者是指行政机关根据相对人的申请而作出的具体行政行为。就本案而言。9号文件规定五部门组织进行清理甄别“挂靠”集体企业工作，也就是说甄别行为不以当事人提出申请为前提，而是五行政机关依职权的具体行政行为。但是当五机关不履行这一职权时，作为利害关系人的安子龙不申请并不影响甄别行政行为，但是诉讼案件的提起则是由于安子龙提出申请后，五行政机关拒绝或者不予答复而引起的。在安子龙没有申请的情况下，并不会产生行政争议，也就不会引起行政诉讼。

　　不作为行政案件举证责任主要应由申请人承担。安子龙在申请时，一般需向五部门提交有关证明材料，五部门根据接受安子龙所供的证明材料情况作出甄别或不甄别的决定。但在诉讼时，应根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条之规定，安子龙作为请求人民法院判决被告履行法定职责，保护其合法权益的当事人，也应提供相应的证明材料承担相应的举证责任。虽然人民法院审查的是被诉具体行政行为是否合法，而不是审查安子龙所提企业是集体企业还是私营企业。在诉讼中五部门应向法院提交不作为甄别行政行为的证据和法律依据，以证明自己行政行为的合法性。五部门可以作出甄别行为，也可以驳回安子龙的申请，但必须作出行政决定，否则，既不受理安子龙的申请，又拿不出相应的证据，显然是违法的。人民法院依法判令五部门在设定时间内作出甄别行为是合法、正确的