农地制度与农村社会保障
发布日期：2004-10-25 文章来源： 互联网
首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。第四，最近20年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能；而经验研究也证明了这一点。第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。
在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。
一、土地分配作为村庄收入保障的手段
社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我的积累获得保障所需的资金，并且容易遭受不利冲击的影响。土地是一种“廉价”的生产投入，在土地上生产食物要求的其它互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更为重要，因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险，也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定量的土地，至少可以为自己生产足够的食物。而且，土地本身作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算是那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金（通常是实物形式）以维持基本生活。 可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。这为中国利用土地分配来实现集体保障提供了有力的理论依据。在历史上，一般的村庄都保留一定量的公地，用其收入来提供公共品服务，同时，为那些遭受不利打击的人提供救济。在集体化时期，普遍实行的是按需分配而非按劳分配。由于集体的多数收入来源于土地，按需分配就相当于土地集体所有权之上的集体保障制度。80年代早期，人民公社解体，平均主义依然存在于村庄的土地分配过程中，收入保障还是主要的指导原则。下面我将回顾这三个时期土地的保障作用。
历史上，中国的村庄和宗族保留有公地以提供公共品和救济遭受重大灾害的穷人。公地包括祖田、学田、会田和义田等。在本世纪上半叶，全国的公地数量很大，尤以南方为甚。根据1950年对南方一些省份所作的调查，公地占全部土地的百分比分别是：广东33%、福建29.4%、浙江16.4%、广西和湖南15-20%、江西15%、湖北10%、上海9.9%、安徽4.2%、苏南5.9%、苏北1.9%（郭，1993；第54页）。公地的用途不一，其中义田是专门救济贫困家庭的。根据30年代末民国政府土地委员会对12个省份所做的调查，每个县平均有4000亩以上的义田（程，1994；第42页）。在当时的中国农村，保留公地与集体生存的传统村庄伦理一致。这在当今中国农村同样具有重要意义。
1954年土地改革一结束，共产党便着手推行集体化，人民公社制度很快就在1958年确立了。人民公社制度因为缺乏效率而受到了各方面的批评，但对它的运作的试证研究却不多见。张乐天（1998）的研究是一个例外。 他对自己家乡的一个生产大队进行了系统的微观研究，为我们分析人民公社的收入分配提供了详细的资料。众所周知，人民公社时期的工分制意在根据每个人的工作成绩来分配收入。然而，张乐天的研究表明，工分制并不是收入分配的主导方式。多数必需品是按照需要而不是工分来分配的；最明显的是，粮食是严格按照家庭人口分配的。在张乐天所研究的大队，90%的薪柴和77%的食用油是按家庭人口分配的。此外，搞家庭副业所需的生产投入也是按家庭来分配的。工分制的目的是为了在年底分配现金收入。然而，这种分配体系因为三个方面的原因而失色。其一，大队有时按家庭分配小额的现金收入。其二，农民可以向大队借钱，但没有严格规定这些钱必须还。这种借贷在年终分配时通常被记作“已分现金”。因此，队长必须控制家庭借款，其标准通常是借款者是否确实需要这笔钱。其三，村里总有一些家庭凭工分挣得的收入不够买粮食和偿还借款。在年终分红时，他们可以照样领取配额内的粮食，并以继续向集体借钱的方式弥补亏空。上述事实表明，集体分配制度有一种内在机制，这种机制为村民提供基本生活保障。难怪当时流传一种说法：“粮食靠集体，钞票靠自己。”（张乐天，1998；第368页）
改革期间，土地的法律所有权从国家转移到了村集体手中，但农业生产活动是由单个农户来组织的；同时，农户也成为土地的剩余索取者。中央政府对这种新型的农地制度是认可的；至于它的具体实现形式，则留给村集体去决定。细节之一就是土地分配方式。在改革的初期，多数村庄是按人口、或同时按人口和劳动力平均分配土地。土地归集体所有带来了一个问题：土地分配应不应该随人口变动进行调整？村集体对此有决定权。根据一项对4省80个村庄的调查，在1983年到1993年间的10年中，有一半的村庄对土地分配至少调整过一次，另一半村庄从未作过调整（Liu，Carter and Yao，1998）。为什么会有这种差异呢？
调整土地会导致单个农户地权的不稳定，并在一定程度上造成动态效率的损失（详见第三节）。大部分村庄进行过土地调整这一现象表明，这种调整至少对部分村民是有利的。Turner， Brandt and Rozelle（1998）认为，土地调整对村庄的（静态）效率有利。他们把对农地制度的选择看成是村干部最大化村庄生产剩余总和的结果。在不存在土地租赁市场的情况下，调整土地分配可以达到使农户的土地边际产出相等的目的，从而改进资源配置效率。按照他们的理论，越是人口增长得快、非农就业机会越多的村庄，就越应该多调几次地。但是，这一推断与日常的观测相矛盾，而且Turner等人自己的经济计量检验结果也否定了这一推断。其原因在于，他们的理论假设有问题。到目前为止，土地租赁是受到中央肯定的，上述对4省的调查也表明，各个村庄对土地租赁的限制是很少的。因此，需要回答的问题是，为什么有些村子选择了行政调整，有些村子却选择了市场调整。将市场调整排除在农民的选择之外是Turner等人得出与实际观察相反的结论的根源。
Kung（1994）和Dong（1996）试图用各种市场失灵（其中以缺乏收入保险最为突出）的存在来解释土地调整的合理性。但是，全国范围内为什么存在巨大的地区差异？他们对此并没有做出回答。Yao（1999）发展了他们的理论，建立了理论模型并进行了经济计量分析。他认为，调地的好处在于为穷人提供收入保障。在他的模型中，村民面临一个温饱线的硬约束，低于温饱线，日子就过不下去。调地的原动力正是基于这样的考虑。但是，并不是所有的村民都希望调地；很明显，土地占有量高于平均水平的农户就不希望调地。 因此，要想使调地成为可能，必须有一个的集体加总机制。Yao（1999）假定村集体在决定是否调地时采用一个功利主义的社会福利函数。他的模型的结果显示，一个村子的财富越多、非农就业机会越多，调地的次数就会越少。这是因为，财富只有收入效应，它降低人们想通过多要土地以降低掉到温饱线以下的风险的动机；非农就业机会则同时具有收入效应和替代效应，两者都能降低人们对土地的需求。有趣的是村庄的土地禀赋。Yao证明农地的私有化与该村的土地禀赋不存在线性关系；，相反，两者之间存在倒“U”字型的关系。这样的结论是可以理解的，当土地禀赋较少时，调地并不能提供足够的额外保障；而当土地禀赋很多时，由于不存在生活水平掉到温饱线以下的可能性，调地与收入保障就没有多大关系了。Yao对76个村子两个时期的数据进行了经济计量分析，结果有力地证实了他的理论推断。
总之，不论是在历史上、集体化时期还是现在，中国的村庄都选择了土地分配作为抵御收入风险的集体保险手段。但是，强调土地分配丝毫也没有削弱其它保障手段重要性的意思。尽管土地是收入保障（如失业和养老）的一种有效手段，但仅有这一种手段还不足以应付如疾病和重大自然灾害这样需要现金支付才能抗拒的风险。这样一来，其他保障手段就显得重要了。手段之一是家庭的金融资产储蓄和粮食储备。加上土地，家庭储蓄可以帮助农户度过多数自然灾害。另一种手段是合作医疗。在集体化时期，中国拥有一个全面的（尽管只处在起步水平）农村合作医疗体系，涵盖了农村的几乎每一个人。不幸的是，这个体系随着生产责任制的确立而遭到不同程度的破坏。尽管名义上的乡镇范围内的医疗保障计划依然存在，农户还为此交钱，但是，绝大多数情况下，农民生病还得自己掏腰包。与城里的工人相比，这种待遇很不公平。然而，解决问题的办法不在于让国家包起来，而在于建立一个真正意义上的合作医疗制度。
二、土地分配与劳动力转移
平均分配土地不仅是集体收入保障的手段，同时也能达到失业保险的目的。据估算，中国农村的隐性失业人口有1亿之多。尽管对失业的人数仍有争议，但有一点是可以肯定，那就是中国农村存在大量失业。这样庞大的失业人口之所以没有引起大的社会动荡，主要是因为土地充当了蓄水池的角色，吸纳了大部分的剩余劳动力。 然而，平均分配土地的功能并非仅在于此。事实上，如果土地的作用仅仅是充当剩余劳动力的蓄水池的话，平均分配土地就没有必要了，因为，就算土地分配很不平均，只要存在一个运作良好的劳动力市场，没有土地的人也能在别人的土地上找到工作。在这一节里，我要论证的是，目前土地分配上的平均主义通过诱导更多的农村劳动力向城市迁移，从结构上有利于缓解农村失业问题。农村劳动力迁移是缓解迁出地区贫困状况的最重要的贡献因素，同时还能促进全国范围内的收入平等（李实、赵人伟，1999）。另外，它从两个方面有利于农村社会的稳定。第一，外出务工人员寄回家的汇款使留在农村的人更有能力购买现金保险，并能增加储蓄。在绝对贫困地区，仅仅是迁出人员所节省的生活费用对一个贫困家庭也是重要的。第二，外出务工人员本身有时能找到一份附带部分保险甚至全部保险的稳定的工作，最终在城市安顿下来。
与在当地务农相比，进城对农民来说风险要大的多。那么，土地分配上的平均主义是如何促进农村劳动力的转移呢？我认为有两方面的原因。第一，这与农民工在城市的索取工资和福利有关。平均分配土地确保每个农民工都有一块属于自己的土地，一旦丢掉了城市里的工作，他仍可以选择返乡务农。与没有土地的农民相比，这种选择的存在可能会提高有地农民工的索取工资，原因在于他们有更高的保留收入。但是，拥有土地降低了有地农民工对社会保险的要求。利弊相较，拥有土地可能降低雇佣农民工的成本。1999年，国家将养老保险的覆盖面扩大到所有的企业和所有的雇员。按照1997年国务院16号文件的规定，今后的养老保险将分为个人帐户和社会统筹两部分；个人帐户由个人和企业同时负担，社会统筹完全由企业负担。国家定的目标是，个人付费达到达到工资的8%，企业付费占工资的11%到20%，并保证个人帐户达到工资的11%.目前的情形是，个人付费只有工资的4%左右，企业负担个人帐户的另外7%加上社会统筹部分。企业的负担依所在城市而定，一般在工资的13%到18%之间，显然是一项很重的负担。我最近参与的一次对北京、温州、顺德和成都的200多家民营企业的调查表明，绝大多数企业按照规定为本地雇员买了养老保险，但无一为外来民工买。外来民工流动性大，企业不愿为这些人付出高昂的长期成本。近几年来，沿海地区的劳动力成本上涨较快，加之亚洲金融危机的打击，就业呈萎缩的趋势。如果严格执行新的养老保险法令，势必造成就业的进一步萎缩，这是地方政府、企业和农民工都不愿看到的结局。国家已经出台新的医疗保险制度，并将使其达到养老保险的覆盖面。这无疑将进一步增加企业的负担。国家的本意是好的。但是，如果两种保险都严格执行了，大部分农民工可能将失去城市工作，其损失将远大于新的保险制度所带来的收益。
平均分配土地促进农村劳动力转移的第二个方面与拥有土地所具有的财富效应和替代效应之间的平衡有关。我想举个例子来详细论述这一点。假定一个农民在家乡只能从事农业生产，但可以到某个城市找到一份城市工作。为分析简单起见，假定农业生产不存在任何风险。就那份城市工作而言，工资率是确定的，但找到一份工作的概率小于1，并且从离家到在城市找到工作需要一笔相当大的费用。 另外，我再假定当地有运作良好的劳动力市场和土地租赁市场。在这样的框架下，农民拥有的土地有两个效应。第一，拥有土地增加农民的财富；对一个规避风险的农民来说，这会增加他冒险到城市找工作的意愿。这就是财富效应。第二，土地越多意味着该农民可以从中获取的收入越多，因此会降低他离开土地的意愿。这就是替代效应。如果一个农民拥有的土地量较少，财富效应会超过替代效应，原因在于，当土地拥有量较低时，土地的边际收益较高，因而财富效应较大，同时，土地拥有量在低水平上的边际增加不会对农民到城市就业的积极性产生很大的影响。在这个时候，这个农民不会选择去城市冒险。相反地，如果他拥有较多的土地，替代效应会超过财富效应，原因在于，土地报酬递减律使得额外增加的一小块土地不会带来财富的大量增加，同时，拥有较多的土地使得农民到城市冒险的意愿大大降低了。此时，这个农民也不会选择去城市冒险。因此，存在一个中等规模的最佳土地拥有量，此时，两种效应相互抵消，农民选择去城市冒险的意愿达到最大。目前土地分配上的平均主义使农户所拥有的土地数量正处在一个中等水平，从而最有利于农村劳动力的转移。
有些学者（如，Yang，1994）认为当前的农地制度阻碍了农村劳动力的转移。他们的主要理由是土地调整降低了土地的价值，从而使得那些想通过卖地来筹集转移费用的农民不想卖地。这种说法可以解释城市郊区农民的情况（这些地区地价高），但是，它并不是阻碍落后地区劳动力转移的主要原因。在落后地区，地价低的原因是农业生产的回报率低。一年一亩土地纯收入200-300元的情况并不鲜见。如以6%的年率作为贴现因子，一亩土地的价格就在3300到5000元之间。中国多数地区人均土地占有量只有一亩左右。然而，世界银行的一项研究发现，对于已经找到一份工作的人来说，至少需要1200元（相当于贫困地区的人均年收入）支付交通费、就业登记费、劳动合同押金、安顿费（包括衣着和住宿）以及第一个月的伙食费（World Bank，1995）。对于没有找到工作的人来说，这笔费用至少要翻一番。由此可见，一个农民工通过卖掉自己的土地来筹措进城找工作的资金是一件难以想象的事情。对那些已经在城市找到工作的人来说，没有在城市完全安定下来（目前，这通常意味着要得到城市户口）之前，让他们买掉土地也是不可能的。
三、土地型社会保障制度的成本
土地是一种可以用于生产的资产，土地型社会保障制度因此不会让国家和农户负担任何现金成本。但是，正如我在前面所指出的，平均主义的农地制度可能造成生产效率的损失。为了实现土地分配上的平均主义，需要时常调整土地分配，由此造成了单个农户对自己土地占有权的不稳定。不稳定的地权意味着农民不能拥有对土地投资的长期收入流，从而挫伤了他们投资土地的积极性。这里值得注意的是，只有在土地所有者预期其投资在土地调给其他农民时不能得到有效补偿的情况下，他的投资动力才会下降。事实上，这种情况经常发生。原因之一是，在没有一个运作良好的土地市场来提供价格信号的情况下，土地拥有者本人对其投资的估价往往比买者的估价高。另一个原因是，土地调整是强制性的，土地原所有者的谈判地位因此大打折扣，从而降低了投资补偿的价格。此外，一些地方的村干部以各种名义进行的土地调整带有很大的随意性，极少考虑补偿问题。
不稳定的地权造成的生产效率损失到底有多大？这个问题的答案很重要，因为如果损失较大，则建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度的成本很可能超过其收益，从而是不可行的。现有的几项研究表明，平均主义农地制度的确减少农民对土地的中长期投资，但对粮食产量的影响不大。我（1998）研究了1993年浙江和江西两个水稻产区449个农户的绿肥种植面积，发现地权不稳定显著地减少了农户的绿肥种植面积，但是对水稻单产的影响不论在统计意义上还是在经济意义上都不显著（历史上多调整一次土地使水稻单产减少了样本平均水平的1.5%）。Jacoby，Li，Rozelle（1998）和Brandt， Li and Rozelle（1998）对华北的研究发现了类似的结论。此外，Carter and Yao（1999）对我所用的样本所做的多年度分析发现投资效应也消失了。投资和产出之间的差异可能是由于投资的效果是分散在若干年内的，对某一特定年份的产出的贡献不大。毕竟，对当年产出贡献最显著的因素是土地、劳动力投入和化肥施用量。
上面提到的几个研究存在一些问题。一是对地权不稳定性的度量问题。一种方法是用历史上土地调整的次数来描述地权不稳定的程度。但是，过去土地调整次数多也许正好表明未来调整的次数会少一些，因为，经过多次调整，土地分配已经变得很平均，短期内就不需要再做进一步调整了。另一个更为严重的问题是调整次数的内生性。我在第一节里已经说明，农地制度是村集体的自发选择。由此可见，地区之间农地制度的差异及其演化形式必然与当时、当地的社会、经济条件有关，且这些条件会同时影响农业投资。在计量分析方面，这意味着调整次数不是系统的外生变量，因而不能解释投资的多寡。在经济学方面，一种可能的情况是，投资与地权稳定性之间的因果关系可能倒转过来：农民本来就想在自己的土地上进行长期投资，他们选择稳定的地权只是为了保护他们将要进行的投资。这样一来，将计量分析得出的投资与地权稳定性之间的正相关关系解释为地权稳定性对投资的单方面的正面作用显然是不可取的。这一问题在研究非洲的土地授证的作用时已经被认识到了（Bruce et al.，1995）。中国很可能存在同样的问题。解决这个问题需要收集足以解释地权稳定性成因的数据。在这方面，各项研究做的都还不够。
在地权稳定性的度量方面存在的问题表明对其影响的估计不是可靠的；地权稳定性的内生化则表明对这种影响的估计可能被夸大了。考虑到地权不稳定对产出的影响很小，我们可以得到这样的结论：土地调整造成的生产效率的损失不大。另一方面，Turner， Benjamin and Brandt（1998）的一项实证研究表明，在不存在有效的土地租赁市场的情况下，用行政手段调整土地分配能改善静态的资源配置效率。这个结论是可以理解的，因为调地能使农户之间的土地/劳动力比率均等化，从而使农户之间的土地和劳动力的边际产出在一般情况下也达到均等化。此外，Carter and Yao（1998）的研究表明，村一级的行政性调地和市场交易之间是互为替代的。众所周知，发展中国家存在一些严重阻碍土地市场有效运行的因素，其中最大的要算信贷的缺乏。就中国而言，还有另外两个因素。因素之一是没有一项法律来明确地规范土地交易，这使得土地交易带有风险。举例来说，出租土地的农户会被认为是土地较多，所以下次调地时这一户的土地就应该调走一部分。因素之二与中国农村许多地方普遍存在的公有制乡镇工业有关。Yao（1999）证明，在公有企业较多的浙江省宁县，劳动力市场存在时间配给，即用就业配给限制每个人在工业部门就业的天数，以换取更多的人得到一份工厂的（兼职）工作。我（1999）通过分析浙江省三个县（包括宁县）的数据证明，公有企业越多的村土地租赁市场的参与率越低。可见，在现有的法律制度和所有制框架下，行政性的土地调整可以在一定程度上替代土地租赁市场。
总结这一节的讨论，我们可以看到，就目前所取得的粗浅研究成果而言，平均主义的农地制度对生产效率的副面影响较小；而且，在土地市场难以发育的地区，行政性的土地调整可以替代土地市场的运作。因此，土地型社会保障制度的收益可能远远超过了它的生产效率损失。
四、土地型社会保障制度的实施
土地型社会保障制度可以在双层农地制度下实施。在第一个层次上，土地由村集体所有；在第二个层次上，土地定期地（比如，每5年一次）进行调整，以确保每个村民对村属土地的同等权利。这里的“权利”指土地占有者有权决定土地的使用、剩余收入的去向和占有期内使用权的买卖。现有的法律只是规定土地由集体所有，也就是承认双层农地制度的第一层，但没有为第二层次上的个人权利提供法律规范。如果要实施一套规范农村土地制度的具体法律，就必须先解决这些问题。
在实施层次上，调地的决策应该由所有农户参加的村民大会决定。新近修订的《土地法》规定只有征得三分之二的农户同意时才能调地。这是对调地的严格限制，也将有力地制约村干部为了个人的利益而调地。但是，可以预见的是，这一条文不会阻止调地。尽管一个村子里希望调地的户数从来就不会过半数，但他们可以通过劝说影响别人的投票，或者是影响村干部，村干部再去劝说别人。这样的劝说有可能被中国农村的传统集体生存文化所强化。在华南农村，宗族势力没有想人们所想象的那样，随着经济的发展而衰退；恰恰相反，它反而得到了加强。尽管宗族的复兴产生了一些负面的影响（如宗族械斗、在分配耕地和宅基地时排挤外族人等），它强化了宗族内部的关系。由于单一宗族的村子在南方比较普遍，宗族关系强化有助于村土地分配上的平均化。在华北，杂姓村子占多数，宗族关系也很弱。然而，集体的力量并不比南方弱。这与北方的人文历史有很大的关系。北方人好权力。秦晖（1996）发现，在土改时，关中地区多恶霸、少地主。北方人之好权力，由此可见一斑。在今天，北方人对权力的热衷对村庄的发展已经形成一把双刃剑。一方面，当掌权者是一位善良的能者时，这意味着集体经济的繁荣（河南省的南街村大概可以算一个例子）；另一方面，当掌权者是一位邪恶的能者时，这意味着村庄将变成一个封建土围子（天津禹作敏统治下的大邱庄就是一个明显的例子）。这里有一个集体繁荣与个人自由之间的平衡问题。
但是，实现平均主义的土地分配不一定要搞行政性土地调整。许多村子预留了机动地，以在必要的时候分给那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面积的比例在10％左右。这样的安排本身使村子可以在若干年内无须在农户之间调整土地。另外，人口减少的家庭交回的土地可以补充到机动地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，这个“蓄水池”便可以维持下去。而且，机动地可以通过公开招标的方式出租给农户耕种，不会荒弃。
土地分配上的平均主义并不一定阻碍或减少土地租赁。一种意见认为，出租土地会被看成是出租方土地富余的表现，在下一次调地时，他的地应该减少。然而，这种情况是可以避免的，条件是从法律上界定按人口分配的土地使用权，如果一个农户的人口没有减少，就不能剥夺它的土地。另外，平均分配土地并不妨碍土地使用权的有偿转让。双层农地制度意味着土地交易可以在两个层次上展开。一个层次是土地法律所有权的交易，交易的一方是作为所有者的集体，另一方可能是另一个集体，也可能是农户。另一个层次是土地占有权的交易，交易双方都可能是集体和农户。如果一个人已在城市得到一份稳定的工作，不想再拥有土地，他可以将土地占有权卖回村里或买给另一个农户。
上面的讨论只是对一个合理的土地型社会保障制度的大体描述，具体细节的确定仍是一项艰巨的任务。必须注意的是，随着农民收入的增加和农村人口的下降，土地型社会保障制度将不可避免地被现金型社会保障制度所补充或替代。然而，要实现这一目标还需要相当长的时间，因为，不论是收入的增长还是农村人口下降都需要时间。
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