新中国直接选举制度的发展

发布日期：2004-10-07 文章来源：互联网

　　新中国成立后，选举制度的建立与完善成为发展民主政治的基本任务与重要形式。1953年我国颁布了新中国第一部选举法，即《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称选举法），对全国与地方人大代表的选举程序与原则作了具体的规定。根据1953年选举法，于1953年3月到1954年8月进行了中国历史上第一次民主的普选。全国进行直接选举的基层单位共214798个，共有人口571 434511人，登记选民323 809684人，占选举地区18岁以上的人口总数的97％多，实际参加投票约有278093100人，参选率为86％。1979年7月，第五届全国人大第二次会议对1953年选举法进行了重大修改，反映了社会主义民主与法制建设的新要求与经验，通过了新的《选举法》。1982年宪法颁布以后，根据国家政治生活的变化，曾对选举法进行了三次修改（1982、1986、1995）。通过五十年的选举实践，我国的选举制度尽管还存在一些不足，但不可否认的是，在人民代表大会制度五十年的发展过程中，我国直接选举制度获得了长足进步，成为人民行使当家作主权利的重要表现。这主要表现在以下几个方面。

　　一、选举权的普遍性的切实落实

　　当今世界各国代议机关的选举，都声称实行普遍、平等、直接选举的民主原则，然而，各国在多大程度上实现这些原则，就取决于该国的政治制度、经济文化水平和历史传统。在我国，随着社会的进步以及民主制度的发展，不仅享有选举权的主体范围逐渐扩大，而且在各种制度设置方面也保证了人民更好地行使选举权，人民当家作主得到充分的体现。

　　建国初期，基于当时特定的政治原因，1953年选举法确定了有限的普遍选举原则。1953年选举法第4条确定了普遍选举原则，但第5条同时规定：依法尚未改变成分的地主分子、依法被剥夺政治权利的反革命分子、其他依法被剥夺政治权利者以及精神病患者无选举权和被选举权。这种规定是与当时的政治形势相适应的。随着社会发展，1979年选举法取消了过去阶级斗争对地主分子、被剥夺政治权利的反革命分子选举权的限制，规定无选举权的人只限于被剥夺政治权利的刑事犯罪分子。在此基础上，1982年宪法规定，除依照法律被剥夺政治权利的人外，凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权与被选举权。目前，我国选举权主体的范围是十分广泛的，享有选举权的公民占适龄人口的97％以上，依法被限制选举权的范围是极其有限的。

　　在这个发展过程中，有以下几点需要特别注意：

　　1、在关押中的已决犯，其未经宣布剥夺政治权利和未决犯的选举权。按照过去的规定，由于他们在监禁或者羁押中，故均应该停止他们选举权的行使，不把他们列入选民名单。但1983年第五届全国人大常务委员会第20次会议通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》对于这个问题作出了改变。根据新的规定，（1）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（2）被羁押、正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权的；（3）正在取保候审或者被监视居住的；（4）正在被劳动教养的；（5）正在受拘留处罚的中国公民，都准予行使选举权。

　　同时为了保障上述人员的选举权利能够得到及时充分行使，确定了流动票箱制度和代为投票制度。按照规定，上述人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。保护上述人员依法享有的选举权具有重要的理论与实践意义。一方面体现了我国选举权的普遍性原则，使依法享有选举权的人能够实际行使选举权；另一方面，扩大了社会主义民主的范围，有利于改造和教育罪犯，发挥各方面的积极性。

　　2、关于华侨的选举权问题。华侨是居住在国外的中华人民共和国公民。在1950年代，中国国外的侨民总数达到1200万人，分布在世界各地。新中国的成立，改变了广大华侨被遗弃的地位，保护华侨的相关权利已经被提上议程。

　　对于华侨的选举权的保护，主要体现在华侨人大代表以及华侨选举权的行使两个方面：（1）代表问题。1953年选举法曾规定：国外华侨得单独进行选举，选举办法另订，并明确规定国外华侨应选全国人大代表30名。1979年选举法对华侨是否单独进行选举未作规定，只规定：华侨代表的产生办法另订。1982年修改选举法时，修改为：“全国人民代表大会和归侨人数较多的地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。（2）华侨的选举权。根据1986年修改的选举法第6条的规定，旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。旅居国外的华侨同居住在国内的公民一样享有选举权，但因他们居住在国外，具体行使选举权存在实际困难。为保障华侨实现选举权，选举法根据华侨的实际情况，规定华侨在选举期间在国内时，可以参加出国前居住地或原籍地的县、乡两级选举。

　　3、采取措施切实保障流动人员充分行使选举权

　　计划经济时期，城乡分割，人员流动不大，故而流动人员的选举权问题不是特别突出。随着市场经济体制的逐步形成，人员流动情况日益增多，越来越多的选民在户籍没有变动的情况下在外地长期工作。实践中，流动在外的人在选举期间专门赶回原选区参加选举几乎不可能，因为一次选举从选民登记到投票往往需要两三个月，流动人员为参加选举脱离工作这么长时间是不可能的；同时选民不太可能（会因此而误工、需要回家的路费）回到户口所在地进行选民登记并参加选举。针对这种情况，为了保障流动人口的选举权得到充分行使，各地在符合现行法律规定的情况下（1983年《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举若干规定》规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举），采取了多种变通措施。有的地方根据”一次登记，长期有效“的原则，不再要求选民必须回原籍地取得其他证明，如果选民能够提供原籍地的选举证，在没有被剥夺政治权利的情况下，允许其参与本地的选举。这种做法便利了流动人员参加居住地的选举，获得了良好的反映。

　　二、选举权的平等性的逐步贯彻

　　选举权的平等性是法律面前人人平等原则在选举过程中的具体体现，反映了社会主义民主的本质。选举权的平等性是与复数选举制相对应的。复数选举制是指一部分选民只能投一个票；而另一部分有特殊身份的选民却可以投几个票，或者一部分有特殊身份的选民虽然只能投一个票，但所投选票的效力大于另一部分选民的选票效力。为了克服这种不平等的现象，我国选举法确定了选举权的平等性，即每一选民在一次选举中只能行使一个投票权，不能同时参加两个或两个以上地方的选举；每一选民所投的票的价值与效力是一样的，不允许任何选民有特权，禁止对选民投票行为的非法限制与歧视。

　　需要特别注意的是，我国宪法规定的选举的平等性并不是绝对意义的平等，它着眼于实际民主，从政治、经济与文化发展的实际水平与可能性出发不断扩大实质民主的范围。1953年与1979年选举法对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即县为四比一，省为五比一，全国为八比一。在当时的历史条件下这种规定是有一定合理性的，具有一定的现实基础。但客观条件发生变化以后如仍维持原来的比例关系不利于体现平等原则的价值。城市数量的增加与农民结构的变化，从客观上要求适当调整原有的比例关系，缩小城乡之间的差别。1949年，全国城镇136个，城镇人口占全国人口数的10.6％。但到了1993年，全国城镇发展到576个，人口数占到近21％。改革开放以来，我国的城市化已由17.1%提高到29.9%，但与世界城市化的平均水平相比，还有很大的差距。随着城市化的发展，选举过程的平等性也要相应得到提高。如果继续维持原来的比例关系，有可能进一步导致选举权价值不平等的现象，影响选举权平等原则的实现。1995年第八届全国人大常委会根据社会发展的实际需要，将原来的八比一、五比一、四比一的比例一律改为四比一，体现了选举权价值向实质平等发展的客观要求。这一比例的调整虽然没有完全解决选举权价值不平等的现实问题，但毕竟向实质平等发展了一步。

　　三、秘密投票原则的广泛运用

　　凡是选举人必须在选票上签署自己的姓名，或者不用书面投票而是在公众场合以口头、举手方式表示自己选举意愿的，称为公开投票。书面投票，在选票上无须签署投票人的姓名者，称为秘密投票，也叫做无记名投票。从保持选举的公正性、保障选举人不受外界压力、可能的干扰、不作违心的意思表示、从而真正独立行使自己的选举权上看，秘密投票制度更为优越。

　　在我国直接选举过程中，存在一个从无记名和举手表决相结合到普遍实行秘密投票的发展过程。1953年选举法曾规定，选举基层人大代表时可以采取举手表决的办法，也可以采取无记名投票办法。当时的规定主要是由建国初期，选民中文盲比较多等具体条件决定的，是为了适应人民群众文化发展的实际情况作出的应急之举。随着国家政治经济文化的发展，特别是全民族的文化水平普遍得到提高以后，有条件实行完全的无记名投票制度。在这种基础上，为了体现选举制度的民主性与科学性，选举法规定，全国和地方各级人民代表大会的选举，一律采用无记名投票方法。选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的，可以委托他信任的人代写。无记名投票方法有利于选民在不受任何干扰的情况下，按照自己的自由意志选举候选人。根据这一原则，选民在选举时只需在正式候选人姓名下注明同意或不同意，也可另选他人或者弃权，填写选票后亲手投入票箱。无记名投票原则的实行是提高选举制度的民主性，尊重选民意志的重要保障。

　　四、代表候选人提名权的发展

　　代表候选人的提名权无疑是直接选举制度中的一个重要环节，一方面，能够增加选举的公开透明性，选出真正代表人民意愿的代表；另一方面，能够保障选民能够选出代表自己利益，反映自己意愿的代表，进而增强民众参加选举的积极性。1953年选举法虽然规定了选民或者代表可以联合或者单独提出代表候选人，但强调以组织提名为主。1979年选举法规定“自下而上、自上而下，充分民主地提出候选人的方法”。在提名候选人过程中，中国共产党、各民主党派、各人民团体和任何选民或者代表，只要有3人以上附议（1986年修改为10人以上联名推荐代表候选人），都可以提出代表候选人。也就是说，根据现行规定，拥有代表候选人提名权的主体有以下几种：（1）各政党；（2）各人民团体；（3）选民10人以上；（4）各政党或者各人民团体联合。在以往的选举过程中，代表候选人往往单纯由中国共产党提名推荐或者由相关人民团体提出，选民提出的比较少。尽管这在一定程度上体现了党的政治领导原则，但毫无疑问影响了选民参加选举的积极性，选民容易认为代表不是我自己推选的，不能够代表自己的利益，选举只是一个过程，最终将会造成参选率低的后果。

　　在民主进程中，一方面选民发现“选民联名提名代表候选人”规定的制度价值，并且创造性的发展出在选票的“另选他人”项中直接选举基层人大代表的制度实践；另一方面，有关方面也积极引导和鼓励选民积极推荐代表候选人，并且充分尊重选民意愿，保证组织提名代表候选人和选民联名提名代表候选人在选举过程中的平等权利。以北京为例，在2003年的基层人大选举中，共提出初步代表候选人41637名，其中选民10人以上联名提出的初步代表候选人40906人，占提名总数的98%.在6748位正式候选人中，89%都是选民联名产生的，最终当选的共3662人，占当选代表总数的83.2%.这种情况不是偶然的，是与中国政治文明的发展有着密切联系的，反映了民主的发展。

　　当然在实践中，也有一些地方利用选举法规定的“酝酿程序”不太完善之处，从而达到限制选民联名提出的代表候选人当选的目的。针对这种情况，全国人大法工委拟引入“预选程序”以加强选举程序的透明化从而保证选举的公正性，即“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人名额过多，经选民小组反复讨论、协商，仍不能对正式代表候选人形成较为一致意见的，可以进行预选。正式代表候选人名单在选举日的五日以前公布。”

　　五、选民的罢免权的充分行使

　　罢免权是不受时空的限制，不拘于形式，最能独立地表达自己的民主权利，人民群众乐意接受的民主形式。罢免制度的主要功能在于：（1）制衡功能。通过罢免权的行使，选民有权严格监督依法选出的人民代表和国家公职人员，使其权力的行使符合宪法精神。在各种权力监督体制中，罢免权的行使是最为严厉和有效的形式。（2）选择功能。社会主人有权选择社会公仆是现代民主政治的基本要求。在一切权力属于人民的宪法原则下，作为国家主人的人民有权依照法律规定选择为人民服务的公仆，公仆活动的基础是人民的信任。人民通过选举选择公仆后，又可通过罢免权撤换不忠于人民利益，以权谋私的公仆，重新选择公仆。这种选择功能是罢免权行使的重要依据。（3）评价功能。罢免权的行使是选民对代表和公职人员活动的一种评价过程。为什么罢免某一代表及如何罢免等活动，实际上是人们对代表履行职责活动的评价过程。在我国直接选举制度发展过程中，选民对代表的罢免权规定逐渐完善，具体如下：

　　1、罢免代表的条件

　　罢免代表的行为是监督代表活动的最严厉的手段，应当符合一定的条件。什么条件下可以提出罢免代表的要求呢？1995年修改的选举法中对此没有作统一的规定。1979年选举法中曾规定，“任何公民和单位对违法乱纪和严重失职的代表，都可以提出罢免的要求”。1986年选举法修改时没有对罢免对象作具体规定。1979年选举法中规定的“违法乱纪”和“严重失职”是罢免代表的主要依据，选举法中虽然没有具体规定罢免的对象，但选民和选举单位罢免代表时通常从违法和严重失职的角度考虑，但对代表的罢免并不仅仅限于违法乱纪、严重失职者，它还应包括其他方面的内容，如造成严重损失的政策失误等。从法律规定和选举实践看，罢免的依据主要包括：（1）违反宪法行为；（2）违反法律行为；（3）决策失误；（4）品质恶劣；（5）以权谋私等。1995年修改的选举法中没有具体规定罢免条件是比较合理的，因为如果条件太具体很容易限制罢免权的行使，不利于提高罢免的社会效果。

　　2.罢免代表的法律程序

　　关于提出罢免要求，选举法作了如下规定：对于县级和乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求，在提出罢免要求时，应当写明罢免理由，包括被罢免者违法乱纪及不履行代表义务的事实情况及有关材料、有关法律条文及具体说明的理由。由于罢免要求的提出须采用书面形式，故罢免理由的陈述对于罢免权的行使是十分重要的。原选区选民30人以上联名提出罢免要求时，选民之间要经过充分的协商与讨论。最后由选民代表集中大家的意见，提出具体的罢免理由。

　　由于罢免是一件十分严肃的法律行为，法律对被提出罢免的代表权利的保护给予了很大的关注，选举法中规定，选民联名提出罢免要求后，被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见，同时也可以书面提出申辩意见。申辩权是被提出罢免代表的正当的权利，法律应给予充分的保护。通过申辩，一方面使代表进一步了解事实情况，分清是非，另一方面对被罢免者本人也是自我教育的机会，在充分申辩以后，是否给予罢免，由选民进行讨论与判断。就一般情况而言，通过对罢免要求书中记载的事实情况和本人的申辩，可以做出基本符合实际的罢免决定。为了尊重被提出罢免者的合法权益，县级的人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免的代表的书面申辩意见印发原选区选民，以便选民讨论。

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