潘某某不服三明市公安局三元分局对其收容审查和扣押财产及行政侵权赔偿案

原告：潘某某，男，X年X月X日出生，汉族，南安市罗东新星针织厂厂长、珠海斗门新星针织厂厂长，住南安市X镇X村。

被告：三明市公安局三元分局。

法定代表人：魏某某，局长。

1993年12月，经黄世明介绍，三明市荆西粮油储运站（以下简称荆西粮站）派张章先、黄金城到内蒙古与黄腾琪协商合作购销小麦，并由黄腾琪与内蒙古有关单位签订了购销合同。之后，荆西粮站在三明市和广东省三水市陆续收到9车皮货物，但尚有部分小麦未收执。1994年4月，三明市国家粮食储备库、三明市荆西粮油储运站以货款被骗为由向三元公安分局报案，该局决定对黄腾琪、黄种坪、黄世明立案调查。同年10月，因潘某某曾与黄世明到广东省三水市共同销售过3车皮货物，三元公安分局决定收审潘某某，但未予实施；1996年4月，该局再次因同一事实，以潘某某协助黄腾琪销售货物具有结伙诈骗嫌疑为由，对其采取了收容审查措施。同年5月7日，经交纳15万元，三元公安分局刑事警察大队向潘某某出具了两份“暂扣违反治安管理财物收据”，一份以“取保候审担保金”名目扣押3万元，一份以“退广东三水市销赃的两车皮玉米款”名目扣押12万元；同日该局解除对潘某某的收容审查。潘某某不服上述三元公安分局的具体行政行为，向三明市三元区人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：被告三元公安分局对原告收容审查和扣押财产的具体行政行为违法，请求法院依法判决确认被告的具体行政行为违法，为原告恢复名誉；返还原告的“取保候审担保金”3万元和所谓“退诈骗销赃款”12万元；赔偿原告被收审期间的经济损失70万元。具体事实和理由：（1）被告认定原告有合伙诈骗嫌疑，对其决定收容审查，缺乏事实根据。原告不是经济纠纷当事人黄腾琪等合办企业的合伙人，而是侨资两个工厂的法定代表人，后者与前者没有经济利害关系。原告只是受委托代为黄腾琪（因其不通粤语）到广东三水市火车站办理收货（两车皮混合饲料），并销售该货物，事后即将货款交给黄腾琪。原告根本不属收审对象，被告的收审决定不符合法定条件，而且收审程序违法。（2）黄腾琪等与荆西粮站的纠纷，纯属经济纠纷，被告偏听一方“指控”，认定原告合伙诈骗，对原告进行收容审查，是违法插手经济纠纷的行为，以后的事实也证明，被告是为人讨债，在交纳了款项后就放人。（3）被告扣押所谓“退诈骗销赃款”12万元和“取保候审担保金”3万元，没有事实根据和法律依据，是违法的。（4）被告的具体行政行为造成了原告重大经济损失和名誉伤害，依照国家赔偿法的规定，应当给予赔偿。

被告辩称：被告对原告潘某某所作出收审等行政决定，事实证据确凿，适用法规正确，遵循法定程序。请求法院依法判决驳回原告的起诉。具体事实和理由：（1）原告属于收容审查的对象。黄腾琪、黄种坪等人系诈骗犯。黄腾琪等将诈骗的3车皮玉米发到广东三水市后，通过电话联系，由原告伙同黄世明在三水市将玉米销售。原告参与黄腾琪等人结伙诈骗的嫌疑是客观存在的。（2）被告对原告采取收容审查措施，符合国务院《关于将强制劳动和收容两项措施统一于劳动教养的通知》第二条“对有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查”的规定的。（3）被告对原告采取收审的程序是合法的。被告于1994年10月31日即决定对原告收容审查，因其长期逃匿在外，未能实施。被告又于1996年4月5日对原告作出收审决定，同日即通知原告及其家属。因在一个月内不能查清案情，经报上级批准延长一个月，期限未满，即解除收审。（4）原告要求赔偿其在收审期间经济损失70万元，缺乏事实根据和法律依据：首先，被告对原告的收审合法；其次，原告至今未能提出任何经济损失的证据。因此，原告要求赔偿的理由，不能成立。

审判

三明市三元区人民法院经审理认为，被告三元公安分局以黄腾琪、黄种坪、黄世明、潘某某结伙诈骗荆西粮站小麦为由立案，进行刑事侦查。在该起诈骗案件中，原告潘某某曾到广东三水市参与3个车皮玉米的销售，并取走12万元货款，在结伙诈骗中起到一定作用。因黄腾琪、黄种坪在逃，黄世明取保候审，该案仍在侦查中，被告依据原告到广东三水市伙同黄世明销售3车皮玉米、取走12万元货款的事实，认定其有结伙作案嫌疑的理由成立，证据确实充分。被告依据国务院（80）56号文件及公安部（85）50号文件的规定对原告作出收容审查决定并无不当，符合法定程序。原告要求被告退还15万元“销赃款”及担保金，属刑事案件范围，法院不予采纳。

三明市三元区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：

一、维持被告三明市公安局三元分局1996年4月5日的三公元（96）收字第065号收容审查原告潘某某的决定。

二、驳回原告潘某某要求被告三明市公安局三元分局赔偿经济损失70万元人民币的诉讼请求。

原告不服一审判决，提出上诉。

上诉人潘某某上诉称：三元公安分局的具体行政行为违法，原审判决错误。请求撤销原判及被上诉人作出的收容审查决定，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失70万元，退还非法扣押上诉人人民币15万元，承担本案诉讼费。其理由是：（1）原审判决认定事实错误。上诉人是受委托销售货物随后即将所得货款10.9万元交给委托人黄腾琪，并不是上诉人取走；认定上诉人长期逃匿在外，缺乏事实依据；认定上诉人交出变卖的3车皮玉米款12万元，交纳3万元取保候审担保金不符合事实和缺乏法律依据。（2）被上诉人对上诉人作出的收审决定违反法定程序。被上诉人未按法律规定进行询问，通知家属，而是将上诉人关押起来作为还款的人质，被上诉人于1996年4月3日下午抓了上诉人，至4月18日才强制上诉人补签收审手续。（3）被上诉人的行为给上诉人造成经济损失，依法应予赔偿，包括上诉人工资4080元，上诉人家人为解救上诉人的车旅住宿费1.5万元，上诉人名誉损失赔偿12万元，还造成上诉人工厂停产等直接经济损失。

被上诉人三元公安分局仍以一审答辩的事实和理由进行答辩。

三明市中级人民法院审理认为，黄腾琪、黄世明、黄种坪等以骗取财物为目的，用虚假的单位及伪造的公章、帐号与内蒙古供货方签订小麦购销合同，骗取荆西粮站的信任，获取荆西粮站110万元货款，并将内蒙古供货方发出应属于荆西粮站的13车皮小麦，截留4车皮占为己有，尔后放弃该购销合同的履行，其行为符合最高人民法院、最高人民检察院《关于当前办理经济犯罪案件具体应用法律若干问题的解答（试行）》第四条第（二）项第1目的规定，具有诈骗嫌疑。上诉人直接参与诈骗物的销售，并取走货款，具有结伙诈骗嫌疑。被上诉人认定上诉人具有诈骗嫌疑，予以收容审查，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。黄腾琪等人结伙诈骗案，被上诉人仍在侦查之中，上诉人提出要求被上诉人退还的“退诈骗销赃款”及取保候审担保金共15万元，属于被上诉人的刑事行为，不属于行政诉讼受案范围。原审认定事实清楚，证据充分，所做出的判决正确。上诉人上诉理由不能成立。

三明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

潘某某仍不服终审法院的判决，反复提出申诉。福建省高级人民法院依照审判监督程序，决定提审本案。

原审上诉人潘某某申诉称：潘某某不服三明市中级法院二审判决，认为三元公安分局对其作出收容审查决定证据不足；扣押3万元“取保候审担保金”于法无据；扣押的所谓“诈骗销赃款”并转交报案人系滥用职权，均属违法，请求依照审判监督程序撤销一、二审判决，撤销公安机关的具体行政行为。具体事实和理由：

（1）原判在严重缺乏事实根据和法律依据的情况下，硬是把一起纯粹的经济纠纷，杜撰为结伙诈骗嫌疑案。原判认定事实严重失实，如黄世明仅是生意的介绍人，黄种坪根本没有参加该笔生意，真正的生意合作双方是黄腾琪和三明市几家粮食储备库。又如，原判认定“黄腾琪以虚假的福建省南安华兴粮食饲料加工厂名义及伪造的帐户和合同专用章与内蒙古……签订一份《农副产品购销合同》”的事实，也是完全错误的，该饲料加工厂是经南安市工商局正式核准注册登记并开立帐户，其合同专用章是依法刻制并一直使用的……购销各方当事人的争执问题，均属经济纠纷。

（2）原判适用最高法院、最高检察院《关于当前办理经济犯罪中具体应用法律若干问题的解答（试行）》第四条第（二）项的规定来认定具有诈骗嫌疑，完全是牵强附会。本案经济合同纠纷之一方根本不存在没有履行能力的问题。

（3）潘某某代其姐夫黄腾琪销售两车皮混合饲料（铁路货单可证明并非公安机关和原审法院认定的“玉米”），并把全部货款交给了黄腾琪（有确凿证据可佐证），完全是合理合法的民事行为。潘某某既不知道他们合作生意的合作过程，也没有拿一分货款，却被认定“具有结伙诈骗嫌疑”。

（4）有众多事实证据表明，对申诉人潘某某进行收容审查措施，纯属个别公安人员和张章先恶意串通，借诈骗嫌疑之名，行追债之实的严重违法行为。追债行为有录音证据可佐证。公安机关扣押的所谓“诈骗销赃款”并擅作处理，属滥用职权之行为。

（5）三元公安分局对申诉人潘某某进行收容审查，实际上既不符合国务院（80）56号文件、公安部（85）50号文件的规定，程序上也是违法的。潘某某是两个工厂的厂长，有名有姓有住所，根本没有轻微犯罪的这个前提，不属收审对象；程序上，三元公安分局1996年4月3日到南安抓人当场未出示任何手续，收审后没通知家属，事过13天后才叫当事人补签收审通知书，等等。

原审被上诉人三明市三元公安分局答辩称：原审上诉人潘某某所诉理由不能成立，公安机关对潘某某作出收容审查决定所依赖的证据确凿，适用法规正确，遵循的程序也合法，请求再审法院驳回原审上诉人之诉请，维持二审法院之终审判决。理由是：（1）三元公安分局在侦查过程中收集的证据表明，黄腾琪、黄种坪是诈骗犯罪嫌疑人，潘某某确有参与结伙作案的嫌疑，属于收容审查的对象，对其收审符合法规的规定。（2）三元公安分局对潘某某采取收审程序是合法的：1996年4月5日决定对潘某某采取收审措施时，当场以书面形式通知，并以邮寄方式通知其家属。5月2日，又经上级公安机关批准，延长审查一个月；5月7日，对潘某某解除收审，转为取保候审。整个收审程序均严格依照法定程序进行。（3）1996年5月7日，对潘某除收审，是根据国务院（80）56号文件规定，凡是放在社会上危害不大的，可按照《刑事诉讼法》规定采取监视居住、取保候审等方式进行审查。鉴于诈骗犯罪嫌疑人黄腾琪、黄种坪未抓获，原告和其亲属提出退出销赃款12万元，交纳取保候审担保金3万元，这是属于刑事强制措施，并非行政强制措施。鉴于潘某某是南安市X镇人，所以收取3万元担保金；提取12万元是潘某某替诈骗嫌疑人黄腾琪在广东三水销售二车皮玉米的赃款。因此，潘某某要求退回上述款项是没有道理的。

再审法院审理认为，行政机关作出的具体行政行为应当事实清楚、证据充分、于法有据。三元公安分局仅依据潘某某与黄世明到广东省三水市销售过3车皮货物的事实，认定潘某某具有结伙诈骗嫌疑，并因此认为其符合法定条件而作出的收容审查决定，主要证据不足，应予撤销；并应赔偿潘某某被限制人身自由33天的赔偿金740.52元。一审认为该收容审查决定证据充分、程序合法并作出维持判决，事实不清、证据不足；二审予以维持亦属事实不清、证据不足，均应予撤销。三元公安分局以“退广东三水市销赃的二车皮玉米款”、“取保候审担保金”名目，用“暂扣违反治安管理财物收据”扣押潘某某15万元，无论在事实上或法律上，均不属刑事诉讼法规定的扣押行为；该强制措施不正当地行政职权，属滥用职权，应予撤销，所扣押财物应予返还。原一、二审判决根据公安机关扣押收据上的扣押名目认定上述强制措施属刑事行为，并驳回赔偿诉讼请求，事实不清、证据不足，亦应予撤销。潘某某提出的精神名誉、工厂停业损失等赔偿请求，不属国家赔偿法规定的赔偿范围，诉讼请求无法无据，不予支持。

福建省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第5目、第六十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条、第二十六条规定，于1997年11月18日作出判决如下：

一、撤销三明市三元区人民法院（1996）元行初字第3号行政判决；

二、撤销三明市中级人民法院（1996）三行终字第23号行政判决；

三、撤销三明市公安局三元分局三公元（1996）收字第065号收容审查通知书；

四、撤销三明市公安局三元分局1996年5月7日扣押潘某某15万元的行为；

五、三明市公安局三元分局在判决生效十日内返还潘某某15万元并赔偿限制潘某某人身自由赔偿金740.52元；

六、驳回潘某某提出的精神名誉损失及工厂停业损失赔偿请求。

评析

本案是一起公民认为行政机关侵犯其人身权利和财产权利，构成行政侵权，并造成经济损失，请求人民法院判决确认被告收容审查和扣押财产的行政行为违法，并依照国家赔偿法的规定给予赔偿的案件。本案在审理过程中，主要涉及以下问题：

（一）原告对被告的收容审查和扣押财产强制措施一并起诉，受诉法院能否一并受理

《中华人民共和国行政诉讼法》规定：行政案件由被告所在地法院管辖；对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖。最高人民法院司法解释规定：行政诉讼法第十八条中的“原告所在地”，包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地。联系本案而言，原告潘某某既可以向被限制人身自由地三明市三元区法院起诉，又可以向住所地南安市法院起诉，也可以向经常居住地广东珠海市法院起诉。不仅如此，最高法院司法解释还规定：对限制人身自由又有财产等争议内容的，原告住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地的任何一处受诉法院，都可以一并受案审理。以上这样规定，是符合“诉讼经济原则”和“法院判决确定性原则”的。这样做，可以减少诉讼当事人的诉累，节省法院判的人力、财力的负担，也可避免两处法院对有关联的具体行政行为作出相互矛盾的裁判。特别是对人身自由受限制的公民，在向法院起诉时，让其有更多的选择，便于原告参加诉讼，充分保护其合法权益。本案在法院受理之初，有的认为，对被告的收容审查和扣押财产的两个强制措施，受诉法院不能一并审理。这是对法律规定的误解。本案受诉法院三明市三元区人民法院对被告具体行政行为涉及原告相关联的人身自由权利和财产权利之诉一并审理，是正确、合法的。

（二）被告对原告收容审查的具体行政行为是否合法

收容审查，是指公安机关对某些有轻微违法犯罪行为而又来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的人，采取限制其人身自由和权利，送劳动教养场所羁押审查的一种强制性行政措施。据此，被收审人是否符合有轻微违法犯罪行为，又不讲真实姓名、住址，或者又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的条件，便成为人民法院审查收审具体行政行为合法性的主要内容。被告必须举出充分证据，证实被收审人具有上述几个条件，来证明收审具体行政行为是合法的，否则，则是不合法的。本案中，被告所举证据不足证明原告潘某某具备上述条件。

首先，证明原告有轻微违法犯罪行为的证据不足。事实和理由有：第一，被告认定黄腾琪等人结伙诈骗的材料有：荆西粮站的报案材料、该站张章先的陈述、南安市公安刑警支队电报、黄腾琪签订合同书上所盖的合同章以及潘某某的陈述等。从报案材料看，荆西粮站与黄腾琪之间口头约定合作购销小麦，利润五五分成，实际上荆西粮站支付部分货款也收到了部分货物，只因后来发生争议以及未及时收回货款才报案。张章先本人陈述也表明两者是合作关系。由于双方没有用书面合同明确权利、义务关系，诸如黄是否有售货权力、小麦是否应发往广东三水（荆西粮站在广东也收到3车皮货）等，单靠报案一方证词是不能作出认定的。第二，原告举证“南安罗东华兴粮食饲料加工厂”有工商营业执照，开立了帐户，刻制了合同专用章，被告认定黄腾琪使用虚假单位与他人签订合同的事实，难以成立。第三，被告不能举证证明原告潘某某到广东帮助黄腾琪销售的货物是诈骗物，更不能举证证明潘某观上明知所卖货物是“赃物”而予以出售。潘某收审后一再表明其不知道黄的生意过程，只是受托将货物出售并把货款交还了黄腾琪。

其次，证明原告有结伙诈骗之嫌疑证据不足。黄世明及其妻彭妹的陈述，只能说明潘某某曾与黄世明在广东三水销售3车货物的事实，并无潘某他诈骗行为或与黄腾琪等人共谋诈骗的内容。被告所提供的潘某某的陈述，因该陈述是潘某收审后收集的，根据行政诉讼法的规定，不能作为证明具体行政行为合法性的证据。

综上所述，被告对原告作出的收容审查决定事实不清，证据不足，再审法院判决予以撤销，是正确的。

（三）被告扣押“退诈骗销赃款”和“取保候审担保金”的行为应如何定性，该行为是否违法

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这一规定以及其他条款规定表明，人民法院只受理公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而引起的行政争议案件。换言之，行政诉讼案件只包括具体行政行为引起的行政争议的案件，而不包含诸如刑事强制措施而引起的争议，亦即后者不属于行政诉讼的范畴。本案审理过程中，被告及一、二审法院均认为被告扣押以上两项财产的行为，属于刑事行为，不属于行政诉讼受案范围。究竟被告扣押“退诈骗销赃款”和“取保候审担保金”的行为应如何定性，是处理这一争议首先必须解决的问题。再审法院认为，被告的这一行为是行政强制措施，属于本案审理的行政争议的内容；并认定被告扣押原告15万元的行为违法，判令返还。其理由：首先，被告扣押该两项财产无论在事实上或法律上均不属刑事诉讼法规定的扣押行为，换言之，无论从形式上和实质上都属于行政强制性质：（1）被告出具的两份收据，均以“暂扣违反治安管理财物收据”开据。（2）被告收取“退诈骗销赃款”后，将12万元交给报案人，也充分表明被告并没有视该款为“赃款”，而按刑事诉讼法规定的程序依法处理。其次，原告潘某某被收审后一再表明已将货款交给黄腾琪，黄也通过泉州市公证处公证潘某将货款返还，不存在退款的问题；同时，潘某某陈述和黄腾琪公证词中均表明货款为10万元左右，被告并无其他证据证实货款为12万元。第三，被告扣押原告的15万元，是发生在对其收审的前提下，是潘某某的家属应被告的要求缴纳的，因为收审具体行政行为不合法，决定了收取15万元行为的不合法，从而产生返还的法律后果。因此，省高级法院依照审判监督程序，作出被告返还扣押原告的15万元的再审判决，也是正确的。

（四）原告认为被告行政侵权，要求赔偿损失，是否符合国家赔偿法的规定

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿法第三条、第四条还具体规定：行政机关及其工作人员在行使职权时有违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施等侵犯人身权情形的；有违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施等侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，再审法院判决确认被告对原告的收容审查决定和扣押财产的行政行为违法，并据此判令被告应赔偿原告被限制人身自由33天的赔偿金740.52元；限期返还原告被扣押的15万元人民币。对于原告潘某某提出的精神名誉、工厂停业损失等赔偿请求，由于不属国家赔偿法规定的赔偿范围，诉讼请求于法无据，因此，法院不予支持。