我国民事简易程序的反思与发展进路

发布日期：2013-11-14 文章来源：互联网

【学科分类】民事诉讼法
【出处】《现代法学》2012年第2期
【摘要】我国法院目前适用简易程序审理的案件，实际上已经包含了国外第一审程序所有的三种类型案件，即普通程序、简易程序和小额诉讼程序。三种诉讼标的数额差别很大的案件适用同一种程序，与国际上公认的按照案件的类型设置民事纷争的处理程序的原理发生了明显的冲突。笔者认为，此次《民事诉讼法》修改，首先应将目前按照简易程序审理的案件按照一定的数额标准一分为三；其次，在基层法院要专门设立简易诉讼法庭、小额诉讼法庭，以防止不同类型案件审理上的混同；最后，简易、小额诉讼程序的设置要有助于人们接近司法，有助于法治社会的形成。
【关键词】民事简易程序；反思；进路
【写作年份】2012年

【正文】

2011年初，我国《民事诉讼法》修改工作正式启动。根据全国人大常委会法工委民法室副主任扈纪华介绍，《民事诉讼法》修改主要涉及八个方面问题，其中简易程序和小额诉讼程序被排在首要的位置{1}。我国绝大多数民事、经济案件都是基层法院适用简易程序审理的，简易程序的修改无疑会对民事司法产生重大影响。目前，我国学者对简易程序的研究主要集中在简易程序与小额诉讼程序的分离及小额诉讼程序的增设上，对简易程序本身和简易程序、小额诉讼程序的整体发展方向还缺乏系统研究，这将影响到简易程序及其与小额诉讼程序的协调发展。本文在对我国现行民事简易程序反思的基础上，就我国简易程序、小额诉讼程序改革的价值取向和制度建构做些探讨，并对《民事诉讼法修正案（草案）》中简易程序修改的有关规定作出评价和进一步修改的建议。

一、民事简易程序、小额诉讼程序的立法模式

现代民事诉讼简易程序的内容非常丰富，“简易程序”也是一个在多种意义上使用的概念。我们通常理解的简易程序，主要指的是我国现行《民事诉讼法》专章规定的简易程序，学界通常将其概念界定为：“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件所适用的程序。”{2}在这种简易程序中，小额案件也包括其中，两者未作划分，适用的程序是相同的。本文中需要改革的简易程序，就是在这个意义上使用的。

所谓小额诉讼程序，通常是指从民事简易程序中分离出来的对诉讼标的额更小的案件所适用的更加简易化的程序。日本、韩国和我国台湾地区等国家和地区民事诉讼法修改后新增加的小额诉讼程序[1]，我国近年来一些学者主张增加的小额诉讼程序，指的就是这种程序。需要注意的是，有些地方、有些场合使用的小额诉讼程序一词，与传统意义上的简易程序的含义是相同的。

两大法系简易程序、小额诉讼程序虽各具特色，但仍可找到某些共通的地方，即大多数国家均在初审法院（通常是具有有限管辖权的法院）中设置专门的简易法院来处理简易、小额诉讼案件。各国的初审法院通常有两种类型：第一类是拥有一般管辖权的法院，他们审理范围广泛的案件，这些案件一般是涉及较大金额的民事案件或重罪或较重之轻罪的刑事指控。在大多数国家和地区，一般管辖权法院还行使上诉审职能，如德国的州法院，日本的地方法院，英国的高等法院。第二类初审法院是具有有限管辖权的法院，这些法院处理大量较轻的纠纷或侧重于某一领域的案件。有限管辖权法院是与一般管辖权法院相对应的，亦可称为“较小的”初审法院。这种法院只能审理较轻等级的刑事案件和争议金额较小的民事案件。与一般管辖权法院相比，这种法院数量众多，服务地区较小，在性质上通常属于简易法院。有限管辖权的法院与一般管辖权法院在民事管辖权分工的标准主要是争议金额的大小，简单的民事案件主要是由这些法院来审理的。如德国的地方法院、日本的简易法院、英国的郡法院、法国的小审法院、美国各州的市法院或治安法院均属这种类型的法院。

两大法系简易、小额诉讼程序设置上又呈现出明显不同的特色。英美法系国家通常在普通程序之外没有专门设置简易程序，而是直接设立了小额诉讼程序，并对小额诉讼程序作出了较为系统的规定。美国式的小额诉讼程序在世界上影响很大，不仅许多英美法系国家和地区以其为蓝本建立了自己的小额诉讼制度，而且大陆法系的一些国家和地区（如韩国、日本和我国台湾地区）也纷纷引进了美国式的小额诉讼，并形成了一审程序包括普通程序、简易程序和小额诉讼程序三种诉讼形式和格局。

大陆法系国家和地区在普通程序之外通常设置了在若干方面比普通程序简化的简易程序，适用于数额不大的案件（有些国家和地区还包括一些特定的案件，如德国在此之外还规定了7种适用简易程序的案件），并对简易程序做出了较为系统的规定。此外，由于简易程序不能满足小额案件快速、简易的审理需求，在大陆法系的发源地，欧洲一些国家在初级法院的程序中，通常还对数额较小的案件做出了更为简易化和快速审理的规定。例如，法国《司法组织法典》第R321-1条规定，小审法院对标的额在5万法郎以下的案件行使管辖权，如果标的额低于25000法郎，则当事人不得对小审法院的判决提出上诉{3}。法国的规定，实际上根据数额的大小已将简易程序划分为两个层次。数额小的案件一审终审，也就大大简化了这类案件的诉讼程序，缩短了诉讼的时间。德国《民事诉讼法》在这方面的规定更为明确、具体。早在1923年德国立法者就在《民事诉讼法》之外通过了《在民事案件中加速程序的规则》，根据该规定，在价格低于50马克的案件中要实行特殊的程序。该程序的特点是形式灵活，排除了各种声明不服的可能性。1950年《民事诉讼法》（即第510条第3款）正式纳入了这一规定{4}，该规定于1976年被废除，不过其判决书可以不附理由，已规定在现行法第495条第1款。1990年12月17日德国颁布的《简化司法程序法》又创设了一个与旧的小额案件广泛一致的规范，将小额案件的数额提高到1000德国马克{5}。 1993年，德国《民事诉讼法》第495条规定，在诉讼价额不超过1200德国马克（现在为600欧元）时，法院可以依自由裁量决定其程序。这种对于诉讼标的金额或价额不超过1200德国马克时的程序适用，虽然没有被明确命名为小额诉讼程序，但是其更为灵活和简易化的规定，显然更类似于小额诉讼程序的规定。所以，有些人将小额诉讼程序分为英美法系和大陆法系或美国式和德国式两种模式{6}。当然，这两种形式的小额诉讼程序影响是完全不同的。以美国为首的小额诉讼不仅有完整的理论体系，而且在法律上有一整套适应小额诉讼程序需求的具体规定，在世界上影响很大。而德国式的小额诉讼程序虽不及美国法的影响，但德国法在体现民事纷争的程序设置特别是小额诉讼程序与案件类型相适应的原理方面则表现突出，同样值得我们借鉴。

二、对我国民事简易程序制度现况的检讨

1982年我国《民事诉讼法（试行）》专章规定了简易程序，1991年我国正式颁行的《民事诉讼法》和相关司法解释对简易程序部分又作了若干补充[2]，2003年最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》对其又做了更为具体的规定。[3]《民事诉讼法》对简易程序的规定和司法解释的细化，使我国简易程序得到了进一步的完善。但这种完善主要停留在立法和司法解释上，简易程序的实际运行状况与法律的规定有很大的差异。简易程序实施的效果不佳，不能适应市场经济对其的要求，概括起来，这些问题主要有以下方面：

1．简易程序立法适用范围的狭小与司法的无限扩张

根据我国《民事诉讼法》第124条的规定，基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚，权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，适用简易程序的规定。依照最高人民法院的司法解释[4]，“事实清楚”，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致；并能提供可靠的证据，无需人民法院调查收集证据即可判明事实，分清是非；“权利义务关系明确”，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；“争议不大”，是指双方当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的的争执无原则性分歧。这三条标准，必须同时具备，否则便不能适用简易程序。如果按照上述立法与司法解释的标准来确定简易程序，简易程序的案件在基层法院审理的案件中所占比重应当是非常小的。但是，司法实践中基层法院在适用简易程序时基本上没有考虑或者说抛开了《民事诉讼法》和最高人民法院的司法解释对简易程序的确定标准。除几类特殊类型的案件外，其余案件均可适用简易程序。从不同渠道反映出的统计数字看，全国各地基层人民法院用简易程序审理的案件都占民事案件收案数的80％以上，有些基层人民法院在受理的民事案件中，百分之九十，个别的几乎百分之百，都是作为简单的民事案件适用简易程序进行审理。不仅简单的民事案件和一般的民事案件在适用简易程序审理，甚至大量重大复杂的民事案件也在适用简易程序审理。从适用简易程序审理案件的诉讼标的数额看，北京、上海等地基层法院数额大的甚至已达到3000万元（约折合360万美元），其绝对值远远高出发达国家。日本简易法院最高数额为140万日元（约折合7000多美元），德国的初级法院最高数额为5000欧元（约折合8000美元）。如果考虑到这些国家的人均月收入远远高于我们国家的因素，其差距就更大。实际上我国现阶段适用简易程序审理的案件既包含了全部小额诉讼案件，也包含了绝大部分应适用普通程序的案件。

2．简易程序与普通程序界限不清

在大陆法系的许多国家和地区，民事案件一审程序通常包括普通程序、简易程序和小额诉讼程序三种诉讼形式和格局。适用简易、小额诉讼程序的案件是由专门的简易法院管辖的，审理简易、小额案件的法官也是固定的，简易程序审理的案件与普通程序界限明确，与小额诉讼程序的差异更为明显。如德国的地方法院、日本的简易裁判所和法国的小审法院，在性质上都属于简易法院（也就是我们前文说的有限管辖权的法院），专门审理简易、小额案件。而在我国，基层人民法院既处理简易程序案件，也处理普通程序案件，前文所述的世界各国通行的初审法院中一般管辖权法院和有限管辖权法院的划分并不存在。由于缺乏适用简易程序的专门法院或专门法庭，同一法官兼具审理普通程序和简易程序案件的双重任务，加之执法上的随意性，导致了司法实践中简易程序和普通程序的界限不清和混用，简易程序普通程序化和普通程序简易程序化的现象并存。这样做的结果，不仅没有实现简易程序方便当事人诉讼和提高诉讼效率的立法宗旨，而且也影响到按普通程序审理案件的质量，使普通程序在很大程度也变成了简易程序。实际上，从各个法院的硬性控制来看，简易程序和普通程序的真正区别仅有两个方面：一是审判组织不同，按照简易程序审理的案件，由审判员一人独任审理；按照普通程序审理的案件，实行合议制。[5]二是审限长短不同。简易程序审限是3个月，且不能延长。普通程序审限为6个月，且经过一定程序可以延长。而在法治发达国家，划分简易程序与普通程序的标准不是独任制或合议制，普通程序通常也适用独任制。同时，发达国家基本上没有审限的要求。这样一来，我们的简易程序与普通程序并无实质性区别，我们的第一审程序实际上是简易程序和普通程序的混合物。简易程序的简易性不仅很少体现出来，而且也影响到了普通程序的规范性。至于小额案件，由于实际适用的是简易程序和普通程序的混合程序，当然成本也就更高，小额案件当事人权利救济的困难也就更大。

3．缺少简易程序运作的配套措施和严格的执法精神

我国《民事诉讼法》对简易程序的规定虽仅有5个条文，但与普通程序相比，应当说还是有了明显的简化。再加上最高人民法院专门为简易程序作出的司法解释，简易之处就更多，如果严格按照这些规定执行，还是能大大提高诉讼效率的。遗憾的是，即使是现有的规定，在司法实践中也很少被执行。如法律赋予了简易程序中当事人可以口头起诉的权利，法院就应履行此项义务，设专人将当事人的口诉记入笔录，而实际上很少有法院这样做。又如，根据法律规定，当事人双方可以同时到基层人民法院及其派出法庭请求解决纠纷，基层人民法院及其派出法庭可以当即审理，也可以另定日期审理。要落实这一规定，就应当安排当即审理的值班法官。而实际上，基本上都是告审庭立案几天后案件才可能转到承办人手中，基层人民法院很少有当即审理和当即确定审理时间的，更谈不上安排值班法官。

4．简单案件过滤机制的失灵，导致“简易程序”无限扩张

通过一些特别的程序来过滤掉大量的简单民事案件是各国缓解审判压力的重要方式。例如，近年来，许多国家增设了小额诉讼程序，并通过这一程序快速的处理掉了大量的小额案件。又如，英美法系的简易判决，也是旨在推进诉讼快速进行和过滤简单案件的一项技术。如果书状和其他支持材料表明不存在实质性事实争议，而只有法律上的争议，法院可以在审前阶段根据申请人的申请就做出简易判决。与上述两种程序相比，督促程序对程序的简化更为彻底。督促程序从一开始起就是以申请支付令的形式，而不是以申请法院判决的目的提起。法院对支付令也基本上不作实质性审查（对支付令的审查主要由书记官来进行，法官基本上不参与。在一些发达国家，督促程序中早已引进了自动化程序）[6]，只要对方在法定时间内不对支付令提出异议，支付令就生效。据统计，德、日等大陆法系国家有一半以上的案件都通过督促程序予以化解，对支付令提出异议的不到10％，督促程序成了过滤简单案件与节约司法资源的重要机制。与这些国家正好相反，我国督促程序形同虚设，对支付令不提异议的不多，用督促程序处理的案件数量很少。据统计，2000年至2009年间，全国法院通过督促程序处理的案件仅为124万件，不足同期民商事案件结案数的3％[7]，许多法院干脆停止了督促程序的适用。此外，由于我国没有专门的小额诉讼程序，具有中国特色的涉诉信访又浪费了大量的司法资源。[8]于是，普通程序简易化和扩大现行简易程序的适用范围就成为加快案件审理、解决积案闷问题的唯一出路。普通民事程序不能适用独任制，进一步加剧了司法资源与司法需求之间的紧张关系，当无法调集足够的法官组成合议庭时，为了适用独任制就不得不无限制地扩大简易程序的适用范围。而立法没有对简易程序的适用范围按照案件类型、标的额等明确标准进行划分，没有赋予当事人程序选择权对法院的裁量权加以制约，又为司法实践任意扩大简易程序的适用范围创造了巨大的自由空间。

即使所有的案件都用目前所谓的简易程序来审理，案多人少的矛盾在一些发达地区的法院仍然非常突出。为了应对案件增长过快和解决简易程序简易性很少体现出来的问题，许多地方的基层人民法院和中级人民法院，制定了旨在快速解决民事纠纷的速裁程序，并付诸实施。[9]从全国各地的实践情况来看，速裁机构的设置主要有两种：一是在立案庭设置速裁组，挑选适合速裁的案件交速裁组审理。二是设置专门的速裁法庭，负责速裁案件的审理。就速裁案件的受案范围来看，主要有两种：一是简单案件，所谓简单案件，就是《民事诉讼法》规定的简易程序的案件范围，即事实清楚，权利义务关系明确、争议不大。《民事诉讼法》简易程序适用范围的规定在速裁案件中得到了落实。从这里，我们也可以看出我国简易程序扩张的规模有多大。二是诉讼标的额较小的案件。从审理期限来看，尽管全国各地法院不尽一致，但从笔者了解的情况看，绝大多数速裁案件在15天到1个月审结，超过1个月审结的案件是少数。[10]这比《民事诉讼法》规定简易程序3个月的审限已经有了明显的缩短。

三、我国民事简易程序改革的价值取向和制度建构

（一）按照案件的类型设置民事纷争的处理程序，同时赋予当事人一定的程序选择权

从各国民事诉讼发展和改革来看，按照案件的类型设置民事纷争的处理程序是一个普遍的发展趋势。通过简便的程序，处理掉大量的简易、小额案件，从而使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性，这可以说是现代国家普遍遵循的原则。对于数额相对不大，案情也并不复杂的案件，就没有必要适用非常复杂的程序来解决，而应代之以简便、节约的程序，避免不必要的资源浪费，从而使国民在一定的资源条件下获得更多的服务。正如日本学者棚濑孝雄所说，在讨论审判应有的作用时不能无视成本问题。因为，无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望{7}。不仅如此，此种程序制度亦浪费了国家有限的司法资源，因此也损害了公众的利益。实际上，在许多国家，其民事诉讼法上的许多规定可以说都体现了民事纷争的程序设置与案件类型相适应的原理。以德国为例，德国《民事诉讼法》规定：有关财产权的请求的诉讼，申明不服的标的的价额不超过600欧元者，不得上诉于第二审（德国《民事诉讼法》第511条第1款）；在认为彻底或详细查明事实，将导致与系争额不相当的浪费时，受诉法院得审酌全部情况，依自由心证定损害赔偿之债权额，以节省劳费（同法第287条第1、2款）。

在强调纷争的程序设置应与案件类型相适应的同时，根据处分权原则，还应赋予当事人一定的程序选择权，承认当事人一定范围内合意选择程序的权利，使当事人有平衡追求实体利益和程序利益的机会。[11]对应适用普通程序的案件，当事人可以合意选择适用简易程序。但是，对于违反诉讼经济原则的申请，则应予以适当的限制。例如，不允许当事人合意将简易事件改用通常诉讼程序，以兼顾诉讼案件众多之现实，维护法院所代表的公共利益。根据上述程序选择的原理，在我国，对应适用普通程序的案件，当事人可以合意选择适用简易程序，对应适用简易程序的案件，当事人可以合意选择适用小额诉讼程序是符合国际上通行准则的，但应适用小额诉讼程序的当事人能否选择简易程序或者说拒绝适用小额诉讼程序，国外的规定不尽相同。有些国家之所以作为例外赋予小额诉讼当事人逆向选择权，是与小额诉讼程序保障不足和保障当事人诉权有很大关系的。比如，日本将小额诉讼案件数额标准的上限定的比较高，但当事人有逆向选择权。我国可以将小额诉讼案件数额标准的上限定的低一些，但小额诉讼当事人没有逆向选择的权利（理由在下文阐述）。

我国法院目前按照简易程序审理的案件，实际上已经包含了第一审程序所有的三种类型案件，即普通程序、简易程序和小额诉讼程序。三种数额差别很大的案件在适用同一种程序，这与按照案件的类型设置民事纷争的处理程序的原理发生了明显的冲突，此种现状必须改变。解决该问题的办法主要有三个：首先是要将现行简易程序审理的案件按照一定的数额标准一分为三，以改变程序之间界限不清的现状；其次，在基层法院要专门设立小额诉讼法庭、简易诉讼法庭，以防止不同类型案件审理程序上的混同；三是将速裁程序中合理的部分分别纳入到简易、小额诉讼程序中，简易、小额案件的审理严格按照法律规定的程序进行，从而改变在简易案件的处理中各行其是的做法和有法不依的状况。如果在《民事诉讼法》修改中速裁程序的问题不能通盘考虑，速裁程序的功能不能被简易、小额诉讼程序所取代，《民事诉讼法》修改后速裁程序还会在许多法院照常运行。[12]

（二）以争议诉讼标的的价额作为划分简易程序与其他审判程序的主要标准

我国应适用普通程序的大部分案件在现阶段实际上是按照简易程序审理的，造成这种情况的原因，主要有两个方面：一是案件过滤机制的失灵，导致大量本应过滤掉的案件涌入简易程序中使简易程序的被迫扩张；二是划分简易程序的标准含糊不清，给简易程序的无限扩张提供了条件。简易程序的定位首先是科学设定简易程序与普通程序和小额诉讼程序的界限。从划分标准来看，国外一般都是以争议诉讼标的的价额作为划分的主要标准。争议诉讼标的的价额在一定限额（争议价额较小）以上的适用普通程序，以下的适用简易程序。有些国家，除以争议诉讼标的的价额作为划分标准外，案件的性质和案件的重要性也是划分的标准。例如，《德国法院组织法》规定，简易程序的民事事物管辖权为5000欧元以下的一切案件和法律明确规定的7类不重要的民事案件。在四级三审的国家，普通程序和简易程序同时也是划分级别管辖的标准。我国四级法院中基层法院并非专门的简易法院，所以，在我国，级别管辖并非划分普通程序和简易程序的标准。是否简单民事案件是法定的普通程序和简易程序的主要标准。但由于简单案件的规定过于原则，司法实践中这些标准几乎无法采用。如果不以争议标的的数额为标准，案件的繁简程度，在接触到每一具体案件之前，是无从确定的；而如果要根据每一个案件的实际情况来确定简繁程度，那无异于要等到被告提交答辩状后才能确定。但是，普通程序和简易程序是起诉和受理前需解决的先决问题，不可能等到受理后再来解决。因此，应以争议标的数额作为划分普通程序和简易程序的主导性标准。

以诉讼标的数额作为划分简易程序与其他审判程序的主要标准，可以避免法院在确定案件适用的程序时带有过浓的主观性因素。案情繁简，影响范围都是不确定的因素，在很大程度上，取决于法院的自由裁量，而以诉讼标的数额作为划分标准，则客观而明确，在实践中易于掌握。同时，诉讼标的数额大的，也就涉及到国家、集体或个人的大笔财产，案件大多比较复杂，案件的影响也比较大。将这类重要的民事案件按照普通程序进行审理，既可以保证案件的审判质量，又可以起到较好的社会效果。

以争议标的的数额作为划分简易程序与其他审判程序的主要标准的话，接下来的问题是争议标的的数额标准如何确定。从国际上一些代表性国家划分简易程序与其他审判程序的数额标准来看，德国简易程序与小额诉讼程序以及普通程序案件管辖权的分界线分别为600欧元和5000欧元，日本分别是60万日元和140万日元，美国各州的数额不尽相同，小额诉讼程序与普通程序的分界线大多是2000美元-5000美元之间。

美国没有简易程序，可比性要受到很大影响，应当说德国和日本更有参照价值。即使参考这两个国家的数额标准来确定，德国简易程序的上限折合人民币不到5万元，小额诉讼不到6000元；日本简易程序的上限折合人民币大约是11万元，小额诉讼的上限是5万元。考虑到这些国家的人均收人远远高于我们国家的因素，这个数额还需要降低。

笔者认为，关于简易程序数额标准的确定，主要应遵循以下原则：第一，在立法上较大幅度地扩大简易程序的适用范围。这是面对日益增多的案件和国际上普遍的发展趋势确定的，简易程序如果适用范围过于狭窄，就无法发挥其应有的功能。根据上述原则，结合我国目前简易程序审理案件实际数额非常高的情况，我国简易程序与普通程序的分界线取国外比较高的标准，即10万元为宜。当然，即使立法大幅度的扩大简易程序的适用范围，基层法院实际适用简易程序审理案件的数量还是会大大低于现在的水平。

对新增设的小额诉讼程序，其与简易程序的分界线取国外的下限，即1万元为宜。之所以小额诉讼程序的数额标准设立较低，主要是考虑如下因素：(1)日本小额诉讼程序数额较高与当事人有逆向选择权或者说可以拒绝适用小额诉讼程序有密切关系。而中国如果赋予当事人选择适用小额诉讼程序的权利，小额诉讼程序很可能象督促程序一样由于债务人的异议而形同虚设，白白浪费法院和当事人的时间和费用。(2)初次适用该程序，且程序保障要求较低，不宜适用面过宽。待取得好的效果后再扩大适用范围更为稳妥。

第二，考虑不同地区经济发展水平。在我国，由于地区经济发展水平差距比较大，同样数量的金钱在不同地区人们生活中的重要程度是有很大不同的。因此，立法在确定数额标准时，可根据各地区人均收入方面的统计数据，将全国划分为经济发达地区、经济不发达地区和经济中等发达地区三个层次，并参考国外同类案件的数额标准与人均收入水平的关系，来确定出我国不同经济地区各类案件的受理标准。同时，考虑到货币贬值和国民收入不断提高等因素，数额标准亦应有一定的超前性，以保持法律的稳定性。前文所谈10万元和1万元的数额标准，均指经济发达地区。从笔者了解的情况看，经济中等发达地区和经济不发达地区数额标准可以分别大致确定为简易程序6万元、2万元，小额诉讼程序6000元、2000元。

那么，现在适用简易程序的部分案件改用普通，程序后，是否会影响到法院的办案效率呢？应当说是不会的，因为，不少法院的简易程序案件，除审判组织是独任制外，其它大部分适用的是普通程序。而国际上大多数国家，独任制和合议制并非简易程序与普通程序的区别。简易程序进入普通程序的大部分案件，审判组织仍可维持原来的独任制，合议制仅适用于少数重大疑难案件。此外，改用普通程序的案件虽然会多消耗一些司法资源，但改革后的简易程序和新增的小额诉讼程序节约的司法资源也会将其弥补过来。

（三）减少简易、小额诉讼当事人走向纷争解决机构特别是司法机构的困难或障碍

现代司法裁判制度的一个基本特征是，司法能有效地为所有人接近。正如英国学者杰诺维兹教授指出，“如果只有富人才能付得起钱，利用这种制度，那么即使用公式精心保障的司法制度也基本上没有什么价值可言。”{8}北京大学陈瑞华教授指出：考察一个国家的法治状况，不仅要看法律在本本上规定了哪些东西，作出了哪些承诺，最关键的是要看法律在社会中的实施状况。衡量一个国家法治程度的最好指标就是公民的权利有没有得到保障，在个人的权利受到侵犯的时候，能否获得救济{9}。因此，为了使人们能够接近纷争解决机构，国家有义务不断完善这些机构，特别是主要针对普通人以及经济上比较困难的人的简易、小额诉讼制度，使所有人，不论地位高低，不论贫富，均有平等接近、使用纷争解决机构的机会。在我国的现实生活中，一些权利受到侵害而有意请求救济的人，因其欠缺法律知识，或程序上花费过大，以至于不得不放弃主张权利的情形并不少见。特别是在诉讼标的金额较小的情况下，此类情况表现得更为突出，赢了官司赔了钱的情况普遍存在。要解决这些问题，需要国家为简易、小额诉讼程序的顺利运作提供必要的条件。这些条件主要有：

(1)健全法律咨询制度，帮助当事人利用这些程序：简易、小额事件的当事人大多缺乏法律知识且许多人不委托律师，法院应安排专人负责对如何利用这些程序进行指导，或让立案人员承担此项法律辅助工作。此外，法院还应事先准备并印制好指导适用这些程序的通俗易懂的小册子供来访者自由取阅，设置按键式录音电话自动回答有关问询的服务，在法院放映指导诉讼的录像片等等。

(2)为当事人及时解决纠纷提供便利：例如，设立专门的值班法官和书记官，以便对双方当事人同时到法院的简易、小额案件及时做出处理。特别是对客观上需要快速审理的简易、小额案件，例如，一方当事人是外地游客，很快要离开纠纷发生地，经其申请，法官在履行一定的报批程序后，可以用自己认为最合适的纠纷解决方式快速对案件作出处理。

(3)小额案件开庭时间的放宽：一般民众多于日间工作，如果小额程序仅限于非休息日或日间开庭，往往会给当事人带来按时出庭的困难，有违增设小额诉讼程序便民的立法宗旨。因此，不少国家都有小额程序得于夜间或星期日或其它休息日开庭的规定。作为社会主义国家，我国更应充分体现便民的思想，就此作出明确的规定，以方便群众诉讼。

（四）构建有助于法治社会形成的简易、小额诉讼程序制度

在法治社会中，法治的实践状态在很大程度上体现于司法裁判的结果和实现的状况中。公民对法律的公正的信任需要通过司法机关的公正的裁判、平等保护诉讼当事人的权益、严格执行实体法和程序法的行为而得以建立。所以，美国学者阿伯拉汉姆教授指出，“只有当法律完全被法院公正的作出解释后适用时，法律才会被社会的大多数成员所接受”{10}。严格守法成为社会成员的生活的基本信念和准则，在很大程度上需要靠法律的执行。执法者良好的执法行为，才能为民众的普遍守法树立真正的榜样，并使人们真正相信只有依靠正当的法律途径才能寻求公平和正义并能获得可靠的安全的保障{11}。

在司法与法治的关系中，司法公正在法治社会形成中的作用是至关重要的。司法公正与法治的关系表现为：公正的司法能使公民、法人在其权利受到侵害以后，通过司法途径而获得充分的救济。正是由于司法的充分救济，而使权利得以实现，公正得以彰显；同时鼓励人们通过司法途径捍卫权利，使社会的权利观念能得以加强。司法公正不仅仅是对民众遵纪守法的法治观念的教化，也是对从事民事、经济活动的当事人行为的规制。如果法院不能公正地执法，人们将会因失望而远离法律，使法律的实现仅仅停留在纸面。因为，公正的裁判实际上是向社会成员昭示着一种正义的行为规则，对社会成员的行为起着一种正确导向作用，例如，应当诚实守信、信守合同，不得欺诈他人，否则要承担责任，等等。社会成员正是从公正的裁判中吸取公正的意识、获得公正的力量，进而对良好的社会风气的形成能够产生重大影响{11}18-23。

司法和司法公正在法治社会形成中的作用是众所周知的，但是作为民事司法程序重要组成部分的简易程序，在法治社会形成中的作用却很少有人注意。那么，简易程序对法治社会的形成有何独特价值呢？对此，我国台湾地区学者邱联恭曾有过精辟的论述。邱教授认为：小额、轻微事件的解决之所以成为目前及今后民事诉讼法学研究的一个基本课题，是因为在复杂的现代生活及民主法治社会中，数额不大的纷争和零星权利受侵害后需要得到救济的情况相当频繁；社会上每一个人均为消费者，其在消费过程中都可能因商品的品质或瑕疵之关系发生纷争。此种问题占整个社会纷争问题之绝大部分，因为一个人一辈子很难得有机会打几百万元之官司，但每个人每天都多少有可能遇到自己所买的东西或所交易的事物有无瑕疵之问题。对由此所引发的纠纷倘未能合理解决，想使法治在一个社会中生根是相当困难的，因为人民难以将诉讼制度、司法裁判或法律制度当成生活之一部分。亦即小额事件如何处理是直接决定人民信赖司法与否之重要关键。如果小额纷争没有处理，人民将会渐渐怀疑连生活上每天很需要的问题都无法解决，如此之司法、诉讼制度或法律又有多大益处？因此，人民基于与其生活有密切关系之认识，亦迫切需要设立小额诉讼制度，以便为其处理零星的权利救济问题，此乃牵涉如何防止、避免人民生活与司法制度发生疏离现象之大课题{12}。

笔者认为，要使所有人能够接近司法制度、信赖司法制度，并使法治在社会中生根，除了前文阐述的减少简易、小额诉讼当事人走向纷争解决机构特别是司法机构的困难或障碍外，还需要高度重视《民事诉讼法》制裁民事违法行为，保护当事人合法权益，教育公民自觉遵守法律任务的实现。要实现这一目标，就我国现阶段情况来看，必须加大对违法行为的制裁力度，如果“制裁的力度”过小，违法活动所得到的利益超乎其上，就不能有效地抑制违法行为。这种制裁主要通过两个方面来实现，一是法院对当事人合理的赔偿要求应当满足。二是改革现行法确定的诉讼费用分担制度，即对故意侵权案件，由败诉方承担胜诉方因诉讼所支出的必要的、合理的费用，包括合理的律师费用。因为此类案件的发生完全是由于败诉的当事人造成的，权利方因此支出的诉讼费用由自己负担是不合理的，由败诉方负担能够有效制裁民事违法行为，从而有助于提升全社会的守法意识，保证督促程序乃至整个法律制度的顺利运行。当然，这里面应分别不同情况处理。对有充分证据证明故意侵害他人权利的人，给以负担双重诉讼成本的制裁是必要的。但对双方权利义务关系不是非常明确，双方当事人都坚信自己主张正确性的案件，特别是事实真伪不明，根据举证责任作出判决的案件，采取各自负担自己诉讼费用的政策可能更为妥当。

对于以上所强调的必须加大对违法行为的制裁力度，或许有人会提出疑问：这是否和当前强调的协商性纠纷解决机制的建设发生冲突呢？笔者认为，两者之间不仅没有矛盾，而且其更有助于我们的协商性纠纷解决机制走上良性发展的道路。加大对违法行为的制裁力度，是为了解决当前片面重视调解，忽视司法公正和对权利保护的不正常现状。如果这种现象长此以往，必然是法律的权威受到损害，自觉守法的人越来越少，侵权的人越来越多，我们离法治社会也会越来越远。同时，判决对违法行为制裁力度的加大，也有助于违法的当事人一方在调解中持更为积极的态度，而不是一味让权利人作出让步。美国对严重违法者所实施的惩罚性赔偿金制度不仅没有影响到其协商性纠纷解决机制的建设，反而使美国成为世界上通过协商解决纠纷比例最高的国家之一就是明证。[13]

四、对《民事诉讼法修正案（草案）》中简易程序修改的评价和建议

在论文刚刚完稿之时，2011年10月24日，《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》出台（以下简称《草案》）。《草案》对简易程序的修改共有三处，一是《草案》确立了小额诉讼制度，即在第161条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币五千元以下的民事案件，实行一审终审。”二是在156条第2款确立了当事人适用简易程序的程序选择权。三是在第158条中明确了进一步简化庭审程序。整体上看，《草案》对简易程序的修改过于简单和粗糙，与理论与实务界对简易程序修改的期望有较大差距，与立法机关原来的考虑也有不小距离。[14]目前，《草案》正在修改中，笔者在本文的结尾，也对《草案》的进一步修改谈点看法：

首先，对小额诉讼程序应当作出较为系统的专章规定。从其他国家和地区的规定来看，小额诉讼程序是与普通程序并列的（在大陆法系国家和地区也和简易程序并列）有其自身一套体系和运行原理的程序，并在民诉法中专章规定或单行立法。如美国各州对小额诉讼程序通常是单独立法。日本小额诉讼程序是单独规定一编（第368条-381条）共24个条文。我国台湾地区小额诉讼程序是专章规定（436条第8款-436条第32款），一个条文中实际上容纳了相当于25个条文的内容。而我们对小额诉讼程序的规定仅有一个简单的条文。由于一个简单的条文无法形成章，只好将其规定在简易程序中，使其性质究竟是简易程序还是与简易程序并列的小额诉讼程序含混不清。此外，小额诉讼程序在国际上已经是一种普遍的规定，我们周边的日本、韩国均规定了小额诉讼程序。我国台湾地区和香港特别行政区也对此作出了规定，并且，该程序整体运作情况良好。在该制度立法比较成熟的今天，我们用1个简单条文来确立一项独立的制度，许多应当且可以作出规定的地方（如起诉状的表格化，开庭时间的放宽，诉的变更、追加及提起反诉的限制等特殊规定）缺位，肯定不是一种明智之举。

其次，对小额诉讼的一审判决可允许当事人申请复核与上诉择一。从国际上来看，小额诉讼的审级主要有两种类型，一是一审终审，如德国、法国和日本等国家。如德国《民事诉讼法》规定，有关财产权的请求的诉讼，申明不服的标的的价额不超过700欧元者，不得上诉于第二审（德国《民事诉讼法》第511条第1款）。日本的小额诉讼不能上诉，但允许向作出该判决的法院提出异议申请（日本《民事诉讼法》第377条-378条）。二是有限制的两审终审，如美国大部分州、英国和我国台湾地区。美国加州法律规定：小额裁判，仅被告可就判决上诉，原告不能对法官就其起诉所作的判决上诉。如果被告败诉，上诉法庭将判决被告补偿给原告因上诉而支出的费用（最多不超过300美元）。如果上诉法庭发现上诉方上诉动机不纯，不是基于事实，而是为了阻挠或拖延对方，或试图让对方放弃其索赔，法庭将判上诉方补偿对方1000美元以上的车旅费。如果被上诉方请律师的话，还要补偿对方1000美元以上的律师费。因此，败诉方必须经过周密估算，并且确信上诉不是为了延期支付或伤害对方才可提出上诉{13}。英国《民事诉讼法》第27. 12条规定：(1)小额案件有下列情形之一的，一方当事人方可对根据本章作出的命令提起上诉：(a)存在影响诉讼程序的严重违法；或者(b)法院适用法律错误的{14}。我国台湾地区“民事诉讼法”第436条第24款规定：对于小额程序之第一审裁判，得上诉或抗告于管辖之地方法院，其审判以合议行之。对于前项第一审裁判之上诉或抗告，非以其违背法令为理由，不得为之。这就是说，我国台湾地区的小额案件上诉排除了事实审。

从上述考察来看，大多数国家和地区对小额案件实行的是有限制的两审终审，我国目前基层法院法官的素质和司法环境，一次审判根本无法保证案件的质量，《草案》的规定完全堵住二审这一正常救济渠道肯定是有问题的，它无疑会使小额案件流向申诉的渠道，流向上访的渠道，从而带来更多的负面问题。

但我国国土辽阔，县级法院通常距中级法院距离较远，不加限制的两审终审又会造成当事人诉讼成本的上升和时间的拖延。笔者认为，小额案件的审理要做到既保护当事人的诉权和保证案件的审判质量，又不至于因上诉过于拖延和增加诉讼成本，关键是救济程序的简化和提速。这也是和不同类型的案件适用不同的诉讼程序的原理相适应的。对于事实无争议的案件，二审主要采用书面审，只有书面审不容易作出正确处理的少数案件再开庭审理。开庭审理的方式也可以灵活多样，小额案件上诉审庭审的时间可以适当限制，对距离远的还可以通过电话谈话、甚至应用网络视频远距离审案等方式庭审。在简单案件的快速审理上，前文提到的我国一些地方中级法院的二审速裁程序有不少成功的经验可以借鉴。为鼓励小额诉讼当事人向同级法院申请复核，还可以通过减收诉讼费，强化复核的审判组织（由审判员组成合议庭进行复核，使复核更具权威性）等方式。

小额案件从简易程序中分离后，简易程序本身的改革和完善也是一项重要任务。目前，我国应适用普通程序的大部分案件在现阶段实际上是按照简易程序审理的，我们实际用简易程序审理案件标的额的上限已超过发达国家几十倍甚至上百倍，这些都是非常不正常的，应当在此次《民事诉讼法》修改中予以解决。关于简易程序的修改，在前文中已做了较为详细的论证，这里就不再赘述。

【作者简介】
章武生，复旦大学法学院教授、博士生导师。

【注释】
[1]日本简易法院适用简易程序处理的民事案件为诉讼标的诉额不超过140万日元的民事请求，适用小额诉讼程序处理的民事案件为诉讼标的诉额不超过60万日元的民事请求。我国台湾地区适用小额诉讼程序处理的民事案件为诉讼标的诉额新台币10万元以下的诉讼请求，或标的金额或价额逾新台币10万元而在50万元以下的诉讼请求（本应适用简易程序的案件），当事人合意适用小额程序的案件。
[2]最高法院先后在1992年7月14日《关于贯彻适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（第168-175条）中用了8个条文和1993年11月16日关于《经济纠纷案件适用简易程序开庭审理的若干规定》中用了25个条文对这一程序的具体适用作出了司法解释。
[3]该司法解释共34个条文，从起诉、答辩、送达等各个方面，都作出了更为灵活的规定。
[4]参见：最高法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第168条。
[5]在我国诉讼实务中，“形合实独”的现象带有相当的普遍性。“形合实独”现象首先表现在审理的过程中。有的非承办人的法官，尽管开庭时坐在审判席上，手上也捧着一本卷宗在认真地看，但实际上，看的并不是正在审理的那个案件的卷宗，而是自己作为承办人的另外一个案件的卷宗材料。该法官虽然自始至终参与了合议庭的审理，但其实并未真正关注正在审理的案件，可谓是人在心不在。有的在开庭之初端坐在审判席上，但开庭后不久便离去了，直到质证结束甚至法庭辩论也行将终结才回来（参见：李浩．合议制实在化的又一重要举措[N]．人民法院报，2010-02-03）。更有甚者，有的合议制案件当事人及其代理人自始至终就见到一个法官，连形式上的合议制也不能保证。
[6]例如，在德国，上世纪80年代末，在督促程序中就开始引进利用自动化程序，替代人工处理。所谓自动化督促程序，乃原则上无需司法辅助官作成裁判，而完全经由电脑审查当事人的申请书状，并作成支付令命令。（参见：陈荣宗，林庆苗．民事诉讼法[M]．台北：三民书局股份有限公司，2004:873-874.）
[7]例如在天津市，1995年一审审判程序处理民事、经济案件34759件，以督促程序审结的民事、经济案件251件，仅占一审案件总数（不含海事和知识产权）35010件的0.7％。（参见：中国法律年鉴[M]中国法律年鉴出版社，2000-2009:132,136,141,148,153,158,163,167,185,204.）
[8]各级法院都要抽出一部分法官从事信访工作，许多生效的案件通过信访又变成了法院需要再行处理的案件。
[9]从网上可以搜索到，我国大部分省、直辖市和自治区都有基层人民法院甚至中级人民法院速裁程序运行情况的报道。
[10]据新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院院长介绍，该院每起案件的审理时间在15天左右。而且调解结案的比例在速裁审判中所占比重较大，达到83％。诉讼当事人参加诉讼的成本也明显降低。原告一般只需要到法院两次、被告只需一次，纠纷就可得到解决。（参见：阮忠良，唐左平．“程序公正与诉讼制度”国际研讨会综述[EB/OL]．(2005-02-02) [2012-01-10]．//www.pdfy.gov. cn/pditw/gweb/gww_xxnr_view. jsp? pa=aaWQ9NjY50SZ4aDOxz.）上海第一中级法院《二审速裁合议庭办案细则》第9条规定：“二审速裁合议庭所受理案件一般应在案件筛选后3日内立案，特殊情况不超过5个工作日，并应自立案之日起15日内审结，特殊情况不超过30日。
[11]在程序上节省劳力、时间、费用可称为追求程序上利益。
[12]实务部门有人认为：“由于目前民事诉讼法简易程序存在诸多缺陷，导致其本身并不能构成可以具体操作的实用程序，而早已被速裁机制这样的改良方案所架空。”（参见：阮忠良，唐左平．“程序公正与诉讼制度”国际研讨会综述[EB/OL]. (2005 -02 -02) [2012-01-10]．//www. pdfy. gov. cn/pditw/gweb/gww_xx-nr_view.jsp? pa=aaWQ9NjY50SZ4aDOxz.）
[13]美国起诉到法院的案件，绝大多数是通过和解、调解等协商性纠纷解决方式予以解决的，真正需要作出判决的案件仅有百分之几。
[14]在2011年年初，根据全国人大常委会法工委民法室副主任扈纪华介绍，现行民诉法对简易程序规定的非常简单，只有5条，按民诉法规定，民事审判以适用普通程序为原则，而简易程序属于有限的适用，但目前中国案多人少的矛盾突出，司法实践中，50％至80％案件基层法院都在适用简易程序……我们需要研究是否要建立小额诉讼制度，是否赋予当事人程序选择权、小额诉讼的适用范围、审级、程序、如何向普通程序转变的程序以及如何规定对当事人的救济程序等问题。

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