行政诉讼一审审判状况研究

【正文】
    

    一、研究现状

    行政诉讼不仅标志“民可告官”，而且意味“行政权力受限”，它是“依法行政”、“权力有限”和“有侵害必有救济”等现代法治理念的具体体现。1989年4月4日《行政诉讼法》的颁布被视为我国法治的里程碑，它承载了我国的法治之重。时至今日，该法已施行了二十余年。如果说近些年我国法治建设取得重大成就的话，那么，《行政诉讼法》实施状况是法治建设的试金石。

    二十多年里，我国关于《行政诉讼法》实施的实证研究成果大抵可以归为三类：一是通过问卷调查和田野访谈的方式获知行政诉讼法实施的情况，如由我国学者龚祥瑞先生负责的行政诉讼法实施情况问卷调查。 ^[1]二是通过各级法院公布的司法统计数据分析行政诉讼审判情况，代表性的研究有我国学者何海波教授根据司法统计数据对行政诉讼撤诉、受案范围和案件审结情况做的研究。 ^[2]三是分析案例，透视行政审判的发展，其代表有徐晨、余翠兰通过具体案件对武汉市洪山区人民法院行政诉讼发展做的梳理。 ^[3]

    上述研究，有的以调查问卷或者田野调查的方式进行；有的以各级法院发布的司法统计数据为材料；有的以单个法院为样本，从不同的角度对行政诉讼法的施行状况以及审判实践进行调查分析，用数据说话，以案例表达，不仅能将行政审判真实地展现于眼前，更给传统注释法学研究提供了新的方法。

    行政裁判文书，不仅是法院行政司法行为的表现形式，也是行政案件处理结果的表现，更是行政审判活动的记录本。研读裁判文书，既能了解行政诉讼审判活动，也能如实把握行政审判现状。然而，截至目前，尚未见到以大量裁判文书为研究样本的研究出现。本调查力求从裁判文书信息统计入手分析研究行政诉讼审判现状，以补充现有关于行政诉讼的实证研究。

    二、调查实施

    本项目拟通过抽样收集若干法院2009年、2010年两年完整一审行政裁判文书作为样本，用设计的各项指标从文书中获取相关信息，然后借助SPSS软件对指标进行统计分析，探求若干指标变量间关系，窥视一审行政审判的实际状况。

    （一）样本的选择

    裁判文书对社会公开是审判公开的主要内容之一。应对社会发展，最高人民法院于2010年11月8日颁布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，该规定要求各级法院应该在网站上公布其做出的生效裁判文书，极少数规定不得公开的除外。应此要求，有些法院甚至对外宣称生效裁判文书一律上网。 ^[4]但收集裁判文书样本的过程中，课题组发现，各级法院的裁判文书很难实现公开，公开的裁判文书是有选择的，是被过滤的，是不全面的。向法院申请获取裁判文书，几乎不可能，更别提收集年度完整的裁判文书了。

    基于上述现实，借助与法院间的合作关系，成为样本收集的主要手段与途径，概率抽样的方法不得不丢弃。为力求样本的代表性，将全国分为东西南北中五个地区，每个地区各选若干法院作为代表，尽可能地收集法院2009年、2010年归档的全部结案裁判文书。项目组收集了56家法院，4127份行政一审裁判文书。由于各种原因，有些法院未能提供2009年和2010年年度内归档的全部结案文书。考虑到缺失文书比例过高会影响样本的代表性，缺失文书占全部建档文书比例在10％以上的法院被剔除。本次研究最终选择了广东、广西、湖南、湖北、河南和青海等省或者自治区32家基层法院，8家中级法院2009年、2010年一审2767份行政裁判文书进行数据录入统计。

    （二）样本的处理

    本研究构建了21项指标用于对裁判文书样本进行研读与记录。这些指标（变量）涵盖了裁判文书上记载和能反映出的相关行政审判信息。指标大致可以分为四部分：“被诉行为种类以及涉及领域”、“案件当事人”、“案件审理”和“审理结果”。

    “被诉行为种类以及涉及领域”有两项指标，一是被诉行政行为种类，二是案件涉及的行政领域。这两项指标是按照《最高人民法院关于规范行政案件案由通知》中关于行政管理范围和行政行为种类的分类设计的。同时，考虑到我国行政裁判文书的写作没有统一的规范，设计时，两项指标中都增加了“看不出来”选项。

    “案件当事人”则含有五项指标，具体包括原、被告及其代理人的相关情况，以及第三人的情况。

    “案件审理”包括了“管辖法院”、“当事人诉讼请求”、“合议庭中是否有陪审员”、“被告法定代表人是否出庭”、“案件是否经过复议”、“复议结果”以及“审判中法院的取证情况”、“一审是否在审限内审结”等八项指标。

    “审理结果”有“裁判文书种类”、“一审撤诉情况”、“一审结果”、“一审撤销判决适用的理由”、“一审撤销判决的情况”、“诉讼费用负担情况”等六项指标。

    课题组将裁判文书按照上述指标进行研读，最后借助SPSS软件把研读结果建立数据库。

    三、调查数据及其分析

    （一）被诉行为种类及其涉案领域

    行政伴随人们从摇篮到坟墓，行政权涉及社会生活的方方面面，行政行为种类繁多，行政权管理领域繁杂。被诉行政行为种类和涉及领域不仅可以反映行政执法情况，还可以观察司法权审查、监督、制约行政权的状况，表征行政诉讼的发展。因此，被诉行为种类和案件领域成为各级法院每年司法统计的重要数据。且自《行政诉讼法》实施以来，受案范围一直是理论研究界和司法实务界最为关注点之一。被诉行政行为的种类与案件涉及的行政权行使领域影响行政诉讼受案范围的因素。 ^[5]

    根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，案件涉及领域分为45大类，但从统计数字来看，行政诉讼中案件涉及的行政管理领域较为集中。大多数案件发生在公安、资源、城建和劳动社会保障等四大领域。它们所占比例分别为13.4％、19.3％、27.4％和13.9％，占总案件数量的74％。其次为工商、计划生育、交通、水利、民政、乡镇政府和城管，它们所占比例是4.1％、1.6％、2.5％、1.6％、1.3％、2.5％和1.6％，七个领域总计占15.2％。另外，“其他行政管理”以及从裁判文书中无法辨识行政管理领域的案件共占4.3％。其他20多个行政管理领域的案件总计仅占6.5％，约为资源类案件的1/3。值得一提的是，质量监督、税收、物价和海关等日常行政事务较多，行政行为数量相对较大的领域，诉讼案件却寥寥无几，所占比例极低，分别为0.6％、0.9％、0.3％和0％（仅1件）。

    根据最高人民法院发布的数据统计，2009年和2010年，公安、资源、城建和劳动社会保障也占据案件高发领域的前四位，其分别占案件总数的8.1％、17.8％、19.0％和7.4％，共计53.1％。其中，2009年除去涉案率高的前9大领域之后，其他领域共占37.9％；2010年，除去前11大领域后，其他领域总计为32.8％。 ^[6]

    本项调查与最高法司法统计都显示，公安、资源、城建和劳动社会保障等领域提起诉讼较多，且以城建为首。但两统计中各领域所占比例有较大差异，本项调查中案件涉及的行政领域更加集中。

    与案件涉及领域一样，被诉行政行为的种类也非常集中。行政处罚、行政强制、行政确认、行政登记和行政许可所占比例比较大，分别占17.5％、7.7％、14.0％、23.3％和6.4％，共计占68.9％。行政征收和行政规划类案件仅3.1％和1.3％，似乎与我们经常见诸各媒体所报道因这类行为引发的群体性事件频发的现象不相适应。 ^[7]

    将行为种类与涉案领域做交叉分析表明，公安领域被诉行为主要是行政处罚、行政强制和行政登记，分别占公安案件的63.8％、12.7％和7.6％；资源领域被诉行为主要为行政登记、行政确认和行政许可，分别占42.1％、17.4％和7.3％；城建类被诉行为占前三位的是行政登记、行政许可和行政执行，分别占37.2％、15.3％和6.5％；劳动社会保障类案件中行政确认占66.3％，占据了2/3。

    从上面数据可以发现，行政确认和行政登记占所有案件的37.3％。资源、城建和劳动社会保障等诉讼多发领域，行政确认和行政登记行为被诉比例都超过50％。资源、城建和劳动社会保障领域因为行政确认和行政登记行为较多，诉讼多有发生。

    行政确认一般是由行政机关利用其职权对行政相对人的民事权利加以确定和认证；行政登记是行政机关利用职权对行政相对人的民事法律权利予以记载、公示，以便其他人知晓。行政确认与行政登记共同之处在于行政机关处于中立地位对平等主体间民事权益加以核实或者证明，产生公示的效果，发生对抗善意第三人之效力。从性质上来分析，这类争议虽因行政机关行使职权所引发，但其权益之纷争却发生于平等的民事主体之间，行政机关只是因为管理之需，立于其间，对权益关系加以记载或者证明。也就是说，这类争议实质为相对人之间的民事实体权利义务的纷争，其目的在于追求民事权利，并非对抗行政权力的行使。这类诉讼在日本行政诉讼法中称为“当事人诉讼” ^[8]，有别于直接对抗行政权力行使的“抗告诉讼” ^[9]。“当事人诉讼”的大量涌现，不仅表明在行政执法中行政权力普遍渗透到平等主体之间的民事权利义务关系，而且说明行政审判中，法官并非对具体行政行为合法性加以审查，而是关注当事人间权利义务关系的判断。

    通过变量间的交叉分析发现，公民作为原告的案件在公安、资源、城建和交通领域的比例远高于法人为原告的案件；原告为法人的案件则在工商和劳动社会保障领域的比例远高于公民的案件。 ^[10]公民起诉的案件中，被诉行政行为是行政强制、行政登记、行政许可和行政征收所占比例远高于法人提起的诉讼； ^[11]法人提起诉讼的案件中，被诉行政行为是行政确认所占比例为36.5％，远高于公民提起诉讼比例的9.1％。法人因行政确认提起的诉讼，多涉及工伤认定，属于劳动社会保障领域。劳动行政管理机关作出的工伤认定行为，其实质争议亦在劳动单位与劳动者之间，此结果也进一步印证了，司法实践中很多行政诉讼案件，并非对抗权力之诉。

    （二）案件当事人

    诉讼当事人是诉讼程序中最为重要的主体，直接参与或者推动诉讼程序进行。诉讼程序的结果直接影响当事人权益，当事人受程序结果所拘束。行政诉讼中当事人的状况，在一定程度上能反映行政诉讼审判实践的面貌。本调查主要从原、被告及其诉讼代理人、第三人分布来做统计分析。

    1.原告及其代理人

    《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人和其他组织认为行为机关及其工作人员的具体行政行为侵犯合法权益的，可以提起行政诉讼。根据此规定，具备行政诉讼当事人能力有公民、法人和其他组织。如调查结果所示，公民作为原告的案件占79.5％，法人作为原告的案件占15.8％，公民和法人为共同原告的案件占0.2％，其他组织作为原告起诉的案件有4.0％，行政机关为原告的案件有8件，占0.3％。

    原告没有聘请代理人的案件占26％，聘请代理人的案件占74％。其中委托律师的案件占47％，委托一般公民的案件占35.6％，委托法律工作者的案件占9.1％。借助交叉分析，我们发现，法人和其他组织作为原告的案件比公民作为原告的案件，聘请诉讼代理人的比例要高出很多，法人和其他组织聘请代理的案件分别占90.6％和90.9％，公民作为原告委托代理人的比例为69.7％。法人与其他组织虽具有权利能力，因其组织属性，行为一般需要借助代理人来完成，所以诉讼行为一般由其代理人代为，聘请代理人参加诉讼比例较高。

    值得注意的是，行政诉讼中原告委托公民作为代理人的案件比例高达35.6％。可见公民代理在行政诉讼司法活动中发挥了重要作用。但是2012年新《民事诉讼法》对民事诉讼中公民代理做出了较大限制， ^[12]很多法院直接拒绝民事诉讼中公民作为代理人，甚至有些法院开始在行政诉讼中也不接受公民代理。从本项调查结果来看，行政诉讼拒绝公民代理，不仅于法无据，而且会对行政诉讼司法实践造成较大伤害。

    2.被告及其代理人

    《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定，行政机关及授权的组织可以成为行政诉讼被告。考虑到行政诉讼法以及相关司法解释将政府和政府职能部门的区别作为划分管辖的重要标准，本调查做统计时，将行政机关分为政府和政府职能部门两项。如调查结果所示，政府职能部门作为被告的案件占68.2％，政府作为被告的占21.1％，授权组织作为被告的为5.7％。案件涉及领域中有一项统计指标为乡政府，据此得知，乡镇政府为被告的案件有38件，占1.4％。政府为被告的案件，减去乡政府为被告的案件，剩下即为县政府及其以上级别政府的案件。县政府及以上政府为被告的案件占总案件的19.7％。

    行政诉讼中被告没有代理人的案件占25.1％，请律师作为代理人的案件占30.2％，其工作人员是代理人的案件占56.7％。可见行政诉讼中，因为被告的工作人员很多都是一线执法人员，具备法律的专业知识，而且很多部门有法制科室，所以其代理人中主要为其机关工作人员。令我们不解的是，即便如此，仍有行政机关聘请一般公民作为其诉讼代理人的情况发生，这类案件占2.1％。

    被告行政机关的法定代表人出庭应诉的案件占案件总数的1％。 ^[13]虽然《行政诉讼法》并没有规定行政诉讼中被诉的行政机关法定代表人必须出庭应诉，但是考虑到行政诉讼本身的特殊性，近些年来，很多地方都通过各种形式推行行政机关法定代表人或者首长出庭应诉。 ^[14]从调查结果来看，该制度推行效果不佳。

    3.第三人

    统计数据显示，行政诉讼案件有第三人出现的案件高达49.2％，几乎占据一半。本项目二审裁判文书调查结果表明，二审裁判文书中显示原一审案件中有60.3％案件有第三人。第三人出现频率与涉案领域、被诉行为种类的关系如表1、表2所示（于文末处，其他表同）。

    行政诉讼中第三人存在如此高的频率，可能是在行政实体法上，行政权行使中形成的行政法律关系不同与民事法律关系的相对性，行政法律关系较为复杂，会涉及多方利益。行政行为不仅影响行政法律关系中行政相对人的权益，还有可能会侵犯行政相对人之外其他人的权益。因此引发的纷争中，利益相关人除了行政法律关系的主体之外，还有其他利益可能受行政行为影响之人。另外，资源、城建、劳动社会保障等领域的行政确认和行政登记行为，一般会涉及利益第三方，这类案件比例较大，也是第三人案件多的因素。

    （三）案件审理

    一般来说，裁判文书的内容不仅要载明案件审理结果，还应交代案件的审理程序，以及推理判断的过程。对裁判文书中案件审理信息的统计与梳理，是了解行政审判的有效途径。

    1.管辖

    公正审判是诉讼的永恒生命力。在我国，司法审判权如何克服行政权力的影响，做到独立审判案件，是行政诉讼制度设计的难点。借助级别管辖来保障审判公正是行政诉讼的一大特色。行政诉讼中，被告级别是确立级别管辖的关键因素之一。最高人民法院颁行的《若干解释》和《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》都旨在借助级别管辖来达致审判公正。

    调查结果显示，所调查的案件中由基层法院管辖的案件占93.2％，中级法院管辖的案件比例为6.8％。交叉分析数据表明，以政府为被告的案件中，79.9％为基层法院管辖，20.1％为中级法院管辖（见表3）。上述涉案领域统计出，被告是乡镇府的案件为58件，故被告为县级以上政府的案件有524件。被告为县级以上政府的案件，有22.3％由中级法院管辖。根据《最高人民法院关于行政诉讼管辖的规定第1条规定，被告为县级以上政府，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，由中级法院管辖。可以推断出，以县级以上政府为被告的案件，77.7％为不动产物权登记案件。县级以上政府主要因不动产登记行为被相对人起诉至法院。以政府部门为被告的案件，99.5％为基层法院管辖，0.5％为中级法院管辖。其中被诉行政行为是行政命令、行政复议和行政执行的案件由中级法院管辖的比例较高，分别为68.0％、32.7％和85.6％。资源行政和城建行政案件由中院管辖案件共计162件，占所有中级法院管辖案件的86.6％。

    2.诉讼请求

    《行政诉讼法》第5条规定，人民法院对具体行政行为合法性进行审查。行政诉讼中主要的诉讼请求即要求法院撤销违法的具体行政行为。调查显示，能看出诉讼请求的裁判文书中，请求撤销被诉具体行政行为和请求撤销并赔偿占据了绝对的主导地位，比例高达63.7％。其他五项诉讼请求共占36.3％。其中请求变更行政处罚的案件仅10件，占0.5％。

    交叉分析发现，原告请求撤销法院撤销具体行政行为的诉讼中，除了没有以判决撤销并赔偿的方式结案外，其他各种判决方式结案的都有。其他案件中，判决形式也没有严格与诉讼请求一致，与《行政诉讼法》第54条以及《若干解释》第56～59条关于判决适用的规范结构一致， ^[15]印证了行政诉讼中判决与诉讼请求的不一致性，即在行政诉讼中，法院的判决并不受原告诉讼请求的制约。（具体见表4）

    3.审判组织

    区别于民事诉讼合议制与独任制并行，行政诉讼实行合议制。 ^[16]《行政诉讼法》第46条规定，法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。统计表明，行政诉讼中，由审判员和陪审员组成合议庭审理案件占68.4％，为所有案件的2/3。 ^[17]

    计划生育、劳动社会保障和水利类案件的合议庭中有陪审员的比例相对较高，分别为86％、80.4％和88.9％，而资源类案件的合议庭中有陪审员的比例相对较低，为52.3％，低于平均数16.1％。

    以行为种类为背景分析，审理行政强制和行政执行类案件的合议庭由审判员和陪审员组成的比例较高，分别为77.4％和100％（55件），审理行政检查和行政补偿案件的合议庭有陪审员的比例相对较低，仅25.0％和33.0％。

    4.复议前置

    现行法律框架下，行政诉讼与行政复议的衔接以选择型模式为主，必经复议型为辅。所谓选择型是指行政争议发生后，行政相对人可以选择先复议，不服复议决定，再诉讼；也可以不经复议，径直起诉。项目统计结果表明，起诉之前，当事人提起行政复议的案件占案件总数的17.6％。 ^[18]

    税务案件和劳动社会保障案件经过复议的比例较高，分别为36.0％和54.4％。税务案件经过复议的比例较高是因为《税收征收管理法》第88条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。也就是说涉及税务征管的案件，必经复议才能提起诉讼。城建、质量监督、卫生、环保和金融领域的案件经过复议的比例相对较低，其中环保和金融为0％。 ^[19]行政确认和行政裁决案件经过复议的比例较高，分别是53.2％和33.8％。行政登记、行政许可、行政执行和行政征收类案件则比例较低，其中行政执行案件没有。 ^[20]

    诉讼请求为撤销具体行政行为的案件，起诉前经过复议的比例为37.5％，诉讼请求为撤销具体行政行为并责令赔偿的案件，起诉前经过复议的比例为32.3％；其他诉讼请求的案件，起诉前经过复议的案件比例都在10％之下。可见撤销诉讼中，经过行政复议的案件比例大大高于其他类型诉讼（见表5）。

    经过复议的案件中，复议决定维持被申请复议行为的案件，占总数的87.3％，不予受理的占4.8％，撤销被申请复议行为的占4.6％。

    5.法院取证

    证据是诉讼的灵魂，打官司某种程度上就是打证据。诉讼过程中涉案证据的提交和调取以及质证，构成了诉讼活动的主要阶段。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条和第23条规定，人民法院在一定情况下可以依职权或者应申请在诉讼过程中调取证据。

    调查表明，能够从裁判文书中确定法院调取证据的案件比例不高，其中法院依职权取证的案件占3.3％；法院应申请取证案件占0.9％，即法院在诉讼中调取证据的案件共占4.2％。这一比例表明，我国行政诉讼审判中涉及案件证据的获取模式已经告别传统的职权探知主义，成为了辩论主义模式。 ^[21]另外，从依职权取证与应申请取证的比例来看，在审判实务中法官似乎更愿意依职权而获取相关涉案证据。

    6.撤诉

    与民事诉讼相比，撤诉是我国行政诉讼中较为特殊的制度。它不仅体现在最高人民法院专门就行政诉讼撤诉制度发布司法解释，即《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，而且行政诉讼上撤诉制度设计与民事诉讼大相径庭。 ^[22]根据《行政诉讼法》以及最高法司法解释的规定，行政诉讼中撤诉共有四类：原告申请撤诉、被告改变被诉行为后，原告申请撤诉、视为申请撤诉和按撤诉处理。

    调查结果显示，撤诉案占总案件数的46.4％，其中申请撤诉的案件占撤诉案件总数的76.6％；被告改变被诉行为，原告申请撤诉的占11.0％，有调查数字表明，全国2010年被告改变被诉行政行为，原告申请撤诉的比率仅为7.2％； ^[23]视为申请撤诉的为0.4％；按撤诉处理的是12.0％。从学者统计与最高人民法院发布的司法统计数据看，撤诉率从2000年开始到2009年一直维持在30％以上，但是从未超过40％，其中2009年为38.4％，但2010年却突然高达44.5％。 ^[24]

    交叉分析表明，公民提起的诉讼中，撤诉率为50.0％，其中申请撤诉占74.4％，被告改变行为申请撤诉占11.6％，按撤诉处理占13.7％；法人提起的诉讼中，撤诉率为32.5％，申请撤诉占89.4％，被告改变行为申请撤诉占7.0％，按撤诉处理, 占2.1％；其他组织提起的诉讼中，撤诉率为35.4％，申请撤诉占94.9％，被告改变行为申请撤诉占5.1％，没有按撤诉处理。对比数字发现，总体上，公民提起的诉讼中，撤诉率明显高于法人或者其他组织的撤诉率。申请撤诉率，公民提起的诉讼要低于法人和其他组织提起的诉讼；被告改变行为申请撤诉率和按撤诉处理率，前者却高于后两者。

    行政诉讼中撤诉率高的原因很多。各方面压力对诉讼的干扰是导致原告的非正常或者非自愿撤诉的重要因素之一。 ^[25]面对同样的压力，作为个人的公民抗压能力一般低于以组织体形态存在的法人和其他组织，因而，公民起诉的案件撤诉率相对较高。按《行政诉讼法》的规定，不交诉讼费，又不申请缓减免交的，按撤诉处理。虽然行政诉讼收费较少，但是考虑到诉讼的其他成本，与公民相比，法人和其他组织起诉的案件按撤诉处理比例则较低。

    7.审理期限

    本调查中有67.4％的案件在法律规定的审理期限内审理完结，7.3％的案件未按期审理完毕。我国法律并没有明确规定是否需要在裁判文书中写明起诉日期，故有25.3％的案件无法从裁判文书中知晓是否按期审结。

    做交叉分析数据如表6所示，作出判决的案件中，76.1％在法定期限内审结；作出裁定的案件，60.6％在法定期限内审结，但是未在法定期限内审结的案件，判决案件占11.2％，裁定案件占4.3％。

    裁定是针对诉讼中程序性事项作出的处理决定。裁定有可能经过实体审理，有可能尚未进行实体审理，它可以在诉讼的任意阶段作出。判决是法院经过案件实体审理后，对原告诉讼请求作出的回答，必须在言词辩论终结之后作出。一般来说，以判决方式结案的案件比以裁定方式结案的案件经过的程序要复杂，审理所耗费的时间应更长。判决案件如期审结的比例高出裁定案件15.4％，一种可能是，因为裁定书比判决书简单，看不出来是否如期审结的案件要多；另一种可能是，很多以裁定方式结案的案件比以判决结案的案件更费时，行政诉讼中很多复杂或者重大的案件，是通过裁定的方式处理的，法院并没有对案件的实体加以判断。

    8.诉讼费用的负担

    诉讼费用的负担情况，如表7所示。

    从审判结果来看，被告败诉案件（包括判决撤销、变更、履行、确认违法或者合法、撤销并赔偿和确认并赔偿）占案件总数10.2％。统计数据中看得出被告承担费用的案件为13.5％，高出败诉案件3.3％。行政审判实践中有原告被诉，却由被告承担诉讼费用的情况发生。

    （四）审理结果

    调查样本中，一审行政案件，56.4％的案件以裁定方式结案，43.6％以判决方式审理完结。根据我国学者何海波统计，2009年和2010年全国民事案件的判决比例为33.8％和31％，行政案件的判决比例为31.1％和28.2％。 ^[26]本项调查结果判决率高出很多。其中维持判决占案件总数的9.2％，占判决案件总数的21.2％；撤销（撤销赔偿）占案件总数的7.6％，占判决案件总数的17.4％；确认判决占案件总数的1.7％，占判决总数的5.3％；驳回诉讼请求占案件总数的19.2％，占判决总数的43.9％。驳回起诉的裁定占案件总数的8.4％，占裁定总数的14.9％。 ^[27]撤诉裁定占案件总数的46.5％，占裁定总数的83.0％。如果把维持判决和驳回诉讼请求判决归为支持被告的判决，其共占案件总数28.3％；把剩下其他判决归为支持原告判决，其占案件总数10.7％（见表8）。支持被告判决的比例高出全国水平7％左右，支持原告判决的比例与全国数字基本相当。 ^[28]

    行政案件过半数案件以裁定结案，说明进入行政诉讼的行政纠纷多数并未获得法院之裁判，法院并未对被诉行政行为合法性给予回答。再加上近几年协调和解机制在行政诉讼审判实践中的广泛引入，法院或者法官不愿意或者拒绝以裁决实体纠纷的方式了解案件似乎已成为一普遍现象。对实体裁断的放弃，意味着对审判职能的放弃。最高人民法院撤诉规定中强化被告改变被诉具体行政行为，原告请求撤诉的相关规定，也正好说明，法院和法官在行政诉讼中，更愿意选择其他非正式的方式或者途径来审理行政案件，而避免正面对涉案行政行为合法与否作出正式判断。

    交叉分析发现，物价、资源、劳动与社会保障领域撤销判决比例比较高，分别为28.6％、15.2％和11.2％，但是考虑到涉及物价领域的案件仅7件，不具有分析价值。从被诉行为种类分析，行政确认和行政登记案件撤销判决适用比例比较高，分别是12.2％和15.3％。根据以上分析，资源、劳动与社会保障，行政确认和行政登记等案件，实质争议为平等主体间的民事权利争议，属非权力对抗性，法院审理来自行政权的压力相对较小，审判余地较大。

    四、调查结论

    （一）涉诉行为和领域集中，非对抗权力型诉讼多

    不论是从全国的司法统计数据，还是本调查的结果来看，虽然行政权力渗入公民生活的每一个角落，但是被诉行政行为所涉及的行政管理领域相对集中，如公安、资源和城建等领域。与公民权益密切相关的税收、交通、环保、质量监督和城管等相关领域案件却相对较少，甚至几乎没有。

    从被诉行政行为种类看，行政确认和行政登记行为占了1/3，被诉行为种类也相对集中。登记和确认行为一般为行政机关对公民的权益予以确认的行为。这类行为一般涉及平等主体之间的权属纷争，虽然提起是针对行政权力行使的诉讼，但其背后的争议实乃公民之间的权属纠纷，并非真正意义上对抗行政权力之行使。另外，在上述案件中，法院判决撤销比例较高，原告胜诉几率大，说明此类案件中法官更容易判决，法官压力较小。

    相对集中的被诉行为多出现于相对集中的诉讼领域，证明当下行政诉讼制度多着力在非对抗权力性行政争议的处理上。行政诉讼案件的逐年增加只是一种假象的繁荣。非对抗权力性案件中法官更倾向判决，也在某种程度上表明，行政诉讼很难监督行政权力之效。总之，虽然行政诉讼案件增加，原告胜诉率增高，但诉讼案件的非对抗权力性以及此类案件的胜诉率高却证明行政诉讼制度本身很难发挥审查权力、制约权力和监督权力的职能。

    （二）行政纠纷涉利益方多，行政诉讼当事人较为繁杂

    与民事法律关系的相对性有别，行政行为牵涉公益，行政机关做出的行政行为不仅会侵犯行政行为的直接相对人，而且也会侵害相对人之外的第三人的权益。如果说民事法律关系是相对封闭的，那么行政法律关系则相对开放，涉及多方利益。行政行为的这一特性决定了，行政纠纷不仅限于行政机关与相对人之间，有时可能会出现第三方。行政实体法中纠纷主体性，必然带来行政诉讼中当事人的情况也较为繁杂。

    （三）辩论主义模式确立，但判与诉不一致

    诉讼模式有辩论主义与职权探知主义两种。区分两种诉讼模式的主要标准是案件事实的发现权在谁。 ^[29]案件事实发现权在当事人，案件事实的认定必须建立在当事人提供的证据之上，法官不得依职权积极主动调取证据，为辩论主义；案件事实发现权在法院，法官认定案件事实的基础证据可以不限于当事人提供，自己可以主动取证，则为职权探知主义。最高人民法院的《若干解释》和《证据规定》宣告了辩论主义诉讼模式在我国行政诉讼正式确立。从法院取证的调查结果来看，实践中我国行政诉讼模式为辩论主义。但是，《行政诉讼法》及相关司法解释关于判决适用条件的规定并未要求判决与诉讼请求一致，仅与被诉行政行为的违法形态相关。从项目调查的结果看，法院的判决也确实并不是严格地对原告诉讼请求做出的回应，法官的判决是在查清被诉行政行为违法状态的情况下，通过对行政行为合法与否的判断来回应原告的诉讼请求，即法院的判决不受当事人诉讼请求的制约，又背离了辩论主义模式的要求。

    （四）法院放弃裁判权，淡化监督行政之目的

    进入法院的案件几乎半数通过裁定的方式结案，法院拒绝对案件进行实体的判断，以判决的方式来终结案件。司法权是判断权，行政诉讼中司法最为主要的功能在于通过对行政权行使合法性审查，来解释法律，维护法律统一。对案件实体判断的拒绝，实质是对司法权的自我放弃。

    法院回避了审判，以裁定终结诉讼程序的方式结案，拒绝对案件的实体加以审理和判决。以裁定方式结案的诉讼中，法院努力斡旋，耗时费力，导致很多裁定比判决周期更长。当事人之间争议的实体纠纷，在诉讼程序中通过各种非正式的，没有程序保障的方式得以化解，即规避了《行政诉讼法》第50条关于禁止适用调解的规定，也使得行政诉讼监督行政权之目的难以实现，制约行政权的功能未得彰显。