行政诉讼原告资格相关问题研究

【学科分类】行政法学
【出处】北大法律网
【关键词】行政诉讼；原告资格
【写作年份】2013年


【正文】

　　由于行政诉讼中的原告合法权益与具体行政行为之间存在法律上的利害关系，法律上利害关系及合法权益的科学权衡是对原告资格理解与界定的决定性因素。纵观我国现行《行政诉讼法》级司法解释，并没有明确而清晰的界定何为原告资格，以至于在理论研究和实务中，常常将原告资格和原告、起诉人、原告适格等相关概念混淆。本文从司法实践角度，分析并完善行政诉讼原告资格相关问题，以期更好地保护公民的合法权益。

　　一、判断标准的演变

　　我国行政诉讼的原告资格经历了一个发展过程， 这一过程与行政诉讼的发展是相对一致的， 大致可分为三个阶段： 第一个阶段是所谓的“无标准”时期，具体时间是自 1949 年到 1982年《民事诉讼法（ 试行） 》颁布前；第二阶段是所谓的“法律规定标准”时期，具体时间自1982 年到 1989 年《行政诉讼法》实施前，1982 年《民事诉讼法（ 试行） 》第 3条第 2 款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件， 适用本法规定”； 第三个阶段即为“合法权益标准”时期， 自 1990 年《行政诉讼法》实施至今，在该法第 2 条中规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条中规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

　　通过分析原告资格发展的这三个阶段，我们可以看出原告的范围在不断扩大，尤其是现行立法中关于行政相对人只要“认为”具体行政行为侵犯其合法权益即可提起行政诉讼的规定以及《解释》中“行政相关人”概念的提出，更多的人能通过行政诉讼的手段来维护自己的合法权益，可见我们立法的不断进步，但是，我们也应该看到比起国外逐渐放宽行政诉讼原告资格的大趋势，我们的立法也是相对保守和不够完善的。

　　二、存在的问题

　　分析《行政诉讼法》第2条，我们可以发现其对于原告的界定主要是指“行政相对人”，《若干问题的解释》第12条扩大了原告的范围，用“法律上的利害关系”来界定原告资格，将原告由行政相对人扩大至“相关人”，但二者并不能穷尽可以提起行政诉讼原告的范围，尤其是行政相关人的规定比较模糊，范围过窄，需要在之后的立法和实务中改进和完善。

　　（一）主体因素标准过严

　　1、“公民、法人和其他组织”作为享有行政诉讼原告资格的主体，存在用语和概念模糊的问题。“公民”是一个宪法上的概念，主要指具有一国国籍的自然人，将其用于该处便排除了外国公民和无国籍人作为行政诉讼原告的可能性，但为了弥补这一缺陷，《行政诉讼法》第70条又规定“ 外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法”，承认了外国人和无国籍人的原告资格。这一弥补看似是对行政诉讼原告资格主体因素的完善，实则造成了立法的前后矛盾。

　　2、“合法权益标准”使得受《行政诉讼法》保护的原告范围较窄，根据《行政诉讼法》第11条规定合法权益标准限定为人身权和财产权，而人身权、财产权是民法上的概念，也是民事权利的最主要表现形式，但在公法上，公民的合法权益并非是人身权和财产权所能包容的，诸如宪法所保护的受教育权、劳动权和文化权甚至政治权利等对公民同样重要，如果只保护人身权而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是可以任由行政机关处置的，这显然不符合《行政诉讼法》的立法目的，从逻辑上讲也是说不通的。

　　3、《若干问题的解释》第12条规定的“法律上的利害关系”作为界定行政诉讼相关人资格的标准，其本身就是模糊的。就理论而言，“法律上的”在理解中存在是仅指法律规则规定的还是包括法律原则规定的模糊或模棱两可的情形；而“利害关系”又可以分为直接利害关系和间接利害关系，切身利害关系和非切身利害关系，现实利害关系和可能利害关系等。因此对“法律上的利害关系”的理解，理论界和司法实务界众说纷纭，尤其在实务中，直接导致了法官过大的自由裁量权，可以随心所以的剥夺一个相关人的原告资格，最后直接表现为司法不统一而造成的司法权的滥用而限制或剥夺原告资格的现象普遍。

　　4、“行政机关”是否具有行政诉讼的原告资格？现行的立法没有明确规定行政机关具有原告资格，这在实践中直接导致了行政机关作为原告的资格被剥夺。尤其在一些平级的行政机关之间以及一些越权行政行为出现时，权力受到侵害的行政机关没有受到司法的最后救济的可能性，这就使得从外部监督行政机关行为根本不可能。同时，行政机关作为原告起诉公民更是为我们的立法所遗漏和司法所禁止，当然这与我们的法律文化传统有关，毕竟从行政法和行政诉讼法产生之初，我们就将行政法定义为约束行政机关行为的规范，将行政诉讼定义为“民告官”，因此，官告官也被认为不可思议，官告民被认为不利于保护行政相对人和相关人的利益，这两类诉讼被禁止了，当然诉讼的一方自然没有了主体资格。深入分析行政诉讼的作用，我们发现其实不然，诉讼作为一个衡量法治进步的标尺，可以通过正当的程序让当事人拥有更多的途径保护自己的利益，即使是看似不利于保护公民合法权益的官告民中，作为被告的民也是有胜诉的可能性的，退一步说，就算官告民中作为被告的民败诉，只要这个行政诉讼的程序是适当的，老百姓也输得心服口服。

　　（二）属事因素范围过窄

　　行政诉讼原告资格的属事因素主要体现在原告可以提起行政诉讼的行政行为，根据现行立法规定，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为如抽象行政行为提起的诉讼，人民法院不予受理。而从行政执法和司法实践来看，由于体制的原因，对违法实施抽象行政行为的监督机制很难有效地发挥作用，而抽象行政行为又是针对普遍对象作出的，具有反复适用的效力，且层次多、范围广，产生的影响远远大于具体行政行为，一旦违法，将会给众多的人造成损失，其危险性和破坏力远大于具体行政行为。其次，人民法院只受理外部行政行为，对行政机关的内部行政行为提起的诉讼，人民法院不予受理。该规定剥夺了公务员等特别权利关系主体的合法权益受行政行为损害时的司法救济权。按照行政救济的基本理论，行政机关实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员还是一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，就应当赋予其诉权，这既是由行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。再次，行政主体作出的对不特定多数人利益产生损害或不利影响的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，这个时候，公民、法人和其他组织是否有权利提起诉讼，这个问题在现行立法中并未规定，这涉及公共利益，是承认行政公益诉讼，也是我们立法中需要明确的，而在国外，几乎无一例外都承认公民和一些社会团体有权为维护公共利益而提起公益行政诉讼。

　　三、完善建议

　　1、科学界定权益范围。正确界定受行政诉讼保护的权益范围，确立较为宽松的受行政诉讼保护的合法权益以及受行政行为不利影响或损害的因果关系标准，对于保护公民合法权益意义重大。取消有关合法权益只限于人身权、财产权的规定，还合法权益以本来面目，即合法权益应当包括合法权利与合法利益，这里的合法权利不仅包括宪法和行政法上的权利，也包括民商法、经济法、社会法上规定的但属相关行政法律规范保护范围的权利。这里的合法利益是未上升为法律规则明确规定但法律明示或隐含调整意图的利益，或者说是那些尚未被冠以权利之名而纳入法律保护范围的利益。这种利益，属于行政法律规范上可以或应该可以主张的利益。由此，可以将受行政诉讼保护的权益范围界定为与行政行为有关的行政法律规范能够或者可以保护的且以该权益为指向或者将其纳入保护范围的各种合法权益。

　　2、确立合法权益损害标准。将行政诉讼原告资格属人因素中的“与具体行政行为有法律上的利害关系”标准改为“合法权益损害”标准。“法律上的利害关系”立足于当事人与行政行为之间的法律关系属性，而甄别当事人与行政行为之间是否具有法律上的利害关系往往带有一定的主观因素，但若确立合法权益损害标准，将原告资格的立足点建立在当事人合法权益是否受到实际损害或必然受到损害或受到损害的可能性很大的客观标准之上，较法律上的利害关系易于操作。

　　3、扩大受案范围。扩大可审行政行为种类需要完善行政诉讼受案范围，取消行政行为中关于具体行政行为与抽象行政行为的界分，将行政主体按照立法法的规定制定行政法规、行政规章以外的行政行为（包括行政主体制定的规章以下的规范性文件）纳入行政诉讼的受案范围；取消外部行政行为与内部行政行为的界分，将涉及公务人员身份权和财产权的行政行为纳入行政诉讼受案范围。

　　4、建立公益诉讼制度。增设对公共利益的保护规定，设定对公共利益的司法保护规定，避免和及时纠正因非法行政行为损害公共利益的情形，承认一般公民和特定社会团体提起行政公益诉讼的原告资格。

　　四、结语

　　当代立法的大趋势是放宽对行政诉讼原告资格的限制，使更多的人能对行政机关的行政行为提起诉讼，扩大公民对其本身利益的维护和行政活动的监督。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。受经济发展条件和政治环境以及法律文化传统等各种因素的影响，我国现行立法关于行政诉讼原告资格的规定使得原告范围过窄。因此如前文所述，我们有必要放宽对原告资格的限制，这既是使我们行政立法更加完善的途径，也是我国民主和法治进步的表现。




【作者简介】
周静，中国政法大学民商经济法学院研究生。杨奎，扬州市江都区人民法院书记员。