行政诉讼原告资格法律研究

【学科分类】行政诉讼法
【出处】中国法院网
【摘要】行政诉讼原告资格是指某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼，从而成为行政诉讼原告的法律能力。合理界定行政诉讼原告资格的内涵是一个重大的理论和实践问题。本文介绍了我国行政诉讼原告资格制度的历史演变，通过对域外尤其是英美两国关于行政诉讼原告资格规定的分析，可以发现我国行政诉讼原告资格制度存在的不足，进而提出了完善我国行政诉讼原告资格的建议：立法上明确阐述“法律上利害关系”标准起诉人是否具备原告资格；扩大“合法权益”保护范围；建立行政公益诉讼制度。
【关键词】行政诉讼原告资格；法律能力；行政公益诉讼制度
【写作年份】2013年


【正文】

　　行政诉讼的原告“资格”本身就意味着一定限制性质的存在。资格首先是一种许可，是对某人作或不作某事的许可；同时也是一种限制，规定了某人作或不作某事的边界。合理界定行政诉讼原告资格的内涵是一个重大的理论和实践问题，我们有必要本着反思精神，科学理解现行法律规定的原告资格标准，展望我国行政诉讼原告资格的发展模式。

　　当前我国学者关于行政诉讼原告资格的概念可谓见仁见智，其中尤以“条件说”和“利害关说” 影响最大。“条件说”在行政诉讼理论界和实务界的流行范围较广。例如，“原告资格是个人或组织请求法院保护自己合法权益所应具备的条件 ”；“所谓原告资格，是指公民、法人或其他组织因具备一定条件而取得的可以作为原告提起行政诉讼的资格”；“ 所谓原告资格， 是指具备什么条件才能成为行政诉讼原告”。在理论界莫衷一是时，我们有必要寻找权威观点的支持，在《布莱克法律大辞典》中， 原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告[4]。在这里，笔者认为，行政诉讼原告资格是指某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼，从而成为行政诉讼原告的法律能力。行政诉讼的原告资格问题，关系到什么样的人能够提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查程序，其实质是如何正确处理行政权和公民权、行政权与审判权的关系。

　　一、我国行政诉讼原告资格制度的历史演变

　　建国以来，我国行政诉讼原告资格法律制度的发展大体上经历了四个发展阶段，这一过程与我国行政诉讼的发展相一致，每一阶段的发展状况在大体上也是与我国当时的政治、经济和文化相适应的。

　　（一）“无标准” 阶段（1949年－1982年）

　　70 年代以前， 我国实行高度统一的计划经济体制，国家利益高于一切， 个人的主体地位完全被抹杀，长期无民主法治可言。因此，此时我国尚没有孕育行政诉讼制度的土壤，当然也就无所谓行政诉讼原告资格制度。后来，实行改革开放，商品经济得到初步发展，个人利益也开始受到重视，但是控制公权、保护私权的思想和法律都还处于酝酿阶段。所以，到 1982 年《民事诉讼法（试行）》颁布前的这一阶段，是我国原告资格的“无标准时期”。

　　（二）“法律规定的标准” 阶段（1982年－1990年）

　　虽然随着改革开放的深入，商品经济和政治民主都得到大力发展，但是行政诉讼赖以产生和发展的经济基础和上层建筑尚处于摸索阶段。此时建立行政诉讼制度已成必然，但还无法取得独立地位，原告资格问题也处于“摸索”状态，只能由各个法律法规根据实际情况分别规定。

　　（三）“合法权益标准” 阶段（1990年－2000年）

　　80 年代中后期，我国的经济体制改革己取得了较大程度的发展，个人的经济利益和民主权利受到很大程度的重视，建立独立的行政诉讼制度已成为时代的需要，“合法权益标准”也就顺应时代的要求而得以确立。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布施行标志着行政诉讼与民事诉讼相分离，取得了独立地位。该法第 2 条的规定在行政诉讼原告资格上取消了“法律规定的标准”，代之以统一的、宽大的“合法权益标准”。与原有法律相比，《行政诉讼法》在立法的价值取向上已从保障行政权转变为保障公民权和保障行政权并重。

　　（四） “合法权益与法律上的利害关系并用” 阶段（ 2000年－至今）

　　2000 年最高院颁布的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》涉及原告资格的内容主要集中在受案范围和诉讼参加人两部分，“这应当视为对我国行政诉讼原告资格制度认识的一个新发展，在理论上和实践上均具有重要的指导义。”根据第 12 条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，很多学者以“法律上的利害关系”为标准界定原告资格，但是仍有一些学者继续用合法权益标准，于是出现了两者的并用阶段。

　　二、国外有关行政诉讼原告资格的确定标准

　　西方法治国家普遍经历了一个放松原告资格严格限制的过程。以英美为例：美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了从“权利侵害”标准到“法定损害”标准，再到“双层结构”标准，最后是“事实不利影响”标准的演变过程。美国40年代以前，规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格，而现在，当事人所主张的利益，只要有可能处于法律所调整或保护的利益范围以内，就有起诉资格。在英国，1978年以前的原告资格因救济手段不同而有所区别。当事人申请私法上的救济手段时，只能在个人权利受到公共机构的违法决定侵害时才能起诉。而申请公法上的救济手段由于以英王的名义提起，起诉资格的限制较宽，只要当事人的直接利益因公共机构的违法决定受到侵害，就有资格向法院起诉。另外，在公法上的救济手段中，对申请强制令的资格比申请调卷令与禁令的资格的限制更严，这种复杂的起诉资格对公民起诉很不方便。1978年最高法院新规则统一了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段所适用的原告资格，方便了当事人的起诉。

　　三、我国行政诉讼原告资格在立法、理论及实践中存在的问题

　　通过以上对我国及英美两国关于行政诉讼原告资格规定的分析，可以发现我国行政诉讼原告资格制度存在以下几个方面的不足

　　（一）行政诉讼原告资格认定标准模糊。

　　行政诉讼原告资格条件众说纷纭。但是，不管各学说存在什么样的分歧，自从“法律上利害关系”这一概念明白引入原告资格的规则之后，它已经成为理论与实务共同的聚焦点，甚至成为考虑原告资格的核心。但是我国现行法律未能对“法律上利害关系”从司法审判的操作层面进行界定，按照通常观点，利害关系有直接与间接之分，也有切身利害关系与非切身利害关系之分。每一种解释都可能导致诉讼范围的伸缩，从而影响到公民权益的保障程度。

　　（二）行政诉讼原告资格“合法权益”范围狭窄行

　　政诉讼法第2条使用的概念是“合法权益”，但是11条又规定“认为侵犯其他人身权和财产权的”。事实上第11条是对第2条作了限制性的规定。因此学界和实务界存在

　　争议，相当一部分学者认为行政诉讼对原告资格上限于具体行政行为侵犯人身权和财产权争议，即除了法律、法规有特别规定外，只有公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，才能向人民法院提行政诉讼，而人身权、财产权以外的其他合法权益，如宪法规定的平等权利、政治权利、受教育权和劳动权等则不受行政诉讼的救济和保障。

　　（三）原告只能以自身利益受到侵害为前提提起行政诉讼

　　在我国根据目前法律的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，即只有其自身利益受到侵犯才具有原告资格，不能以国家利益、社会公共利益受侵犯为由提起行政诉讼。实践中还有大量的为维护公益而提起的行政诉讼被法院以“无利害关系”为由拒之门外。随着社会的发展，行政权对社会生活的介入越来越广泛，违法行政行为不公是对相对人利益的侵犯，也是对公共利益的侵犯，依法行政本身就是公共利益的要求，而且有时行政行为直接针对公共利益而无特定相对人，国外多数国家均规定可以在一定条件下以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。

　　四、完善与发展我国行政诉讼原告资格的具体对策

　　借鉴英美逐渐放宽对原告资格限制的发展规律，结合我国的实际情况，笔者对于完善与发展我国行政诉讼原告资格制度提出以下建议：

　　（一）立法上明确阐述“法律上利害关系”标准起诉人是否具备原告资格

　　从根本上说应当看起诉人与被诉行为或争议的法律关系是否具有利害关系。为了给行政诉讼制度的发展留有余地，为行政管理相对人提供更充分的救济机会，至少在理念上对“利害关系”不宜作过于严格的限制，既不要将其限定在法定权利的范围，也不要将其限定在直接利害关系的范围，只要起诉人在案件中具有一定的诉讼利益就应当认定为有利害关系。确定原告资格时，既不能仅凭起诉人的主观认识（否则原告资格就会形同虚设），也不能要求起诉人的权益必须受到现实的损害（否则就会出现在立案时就必须对案件的实体问题作出裁判的不合逻辑和正当程序的现象），但原告资格所要求的“利害关系”必须具有一定的现实性，即起诉人应当证明其在该案件中具有客观的诉讼利益存在。这种利害关系应当限于“法律上的利害关系”而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响；这种法律上的影响是由于行政机关行使职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的，是行政权动作的结果。被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性，而不是可能性。“法律上利害关系”是公民、法人或其它组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系，因此可以从合法权益、行政行为及两者之间的因果关系角度来界定“法律上利害关系”。

　　（二）扩大“合法权益”保护范围

　　在我国行政诉讼法中，没有明确界定“合法权益”是“法律上保护的利益”还是“值得法律保护的利益”。“合法权益”作“法律上保护的利益”的界说，已不适应时代发展的要求。随着社会经济的发展，行政诉讼的原告资格应以“值得法律保护的利益”为标准，而无论这种利益是现实的还是将来的，是直接的还是间接的，只要公权力主体的行为对相对人值得法律保护的利益造成了不利影响，而法院能提供有效救济的则该相对人就应该享有原告资格。我国行政诉讼法关于“合法权益”的外延规定有限，仅保护公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，范围过于狭窄。在实践中，往往出现行政机关侵犯公民受教育权、公平竞争权等情况，却无法得到行政诉讼法的保护。所以，应扩展行政诉讼法中“合法权益”的外延，更好的保护公民在宪法和其他法律中的合法权益，也有利于更好的监督行政机关的行政行为，实现我国行政诉讼法的宗旨。

　　（三）建立行政公益诉讼制度

　　所谓行政公益诉讼，是指当行政主体的违法行为或不作为行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。如何确定行政公益诉讼主体问题，如果根据先行行政诉讼法规定，那么就无法确定适格原告，提起行政公益诉讼也就无从谈起。实际上，保护好我们公民生存、生活环境是政府的责任和义务，如果行政主体对破坏生态、破坏自然环境等现象不闻不问，从公民作为环境权所有者角度上讲，公民就与行政主体产生了法律上的利害关系，从而具有了行政诉讼的诉权，也就可以对行政主体相应不作为行为提起行政诉讼了。随着民主、法治和人权的发展，许多国家不仅赋予法定权利受到行政行为直接或间接侵害的个人、组织以行政诉讼原告资格，而且在法治较发达国家如美国，还赋予公民个人或组织据此可以以纳税人、竞争人、消费者和环境消费者等身份对行政行为提起诉讼，有些国家甚至建立起民众诉讼制度。而在我国，虽然公民（非外国人和无国籍人）尚可通过其他途径（如向监察机关或人大、政府反映等）寻求处理，但司法途径往往是最公开、公正和最迅捷、有效解决问题的途径。因此，为了加强对公民个人权益保护和对社会公益维护的双重目的，我们有必要拓宽原告资格，同时赋予公民以维护自身权益和社会公益的诉权。




【作者简介】
侯玲，单位为安徽滁州市南谯区人民法院。


【注释】
[1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年第二版；
[2]方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版；
[3]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社2005年第二版；
[4]张越编著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，2004年第一版；
[5]王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年第一版；
[6][英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年第一版；
[7]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年第一版；
[8]杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社，2003年第一版。