习主席的“第五个现代化”如何看待“中央饭碗”和“结构改革”

发布日期：2014-09-17 文章来源：互联网

【学科分类】法理学
【出处】北大法律网
【摘要】很多人移民国外，理由是中国改革如何如何慢，如何如何扭曲。实际上，人类没有任何大国的兴起主要依靠中央政府的奋发有为，如英国、美国的兴起，主要是人民自生自发、自由自主探索的结果，其绝大部分好制度、好秩序都是人民自主创造的，主要存在于普通法之中，与成文法没什么关系，与公共政策没什么关系。如果中国人都放弃个人探索的勇气，都没有用私人谈判夯实社会发展的能力，都等中央给政策，给规划，给项目，给自由，那么中国永远不可能兴起。
【关键词】第五个现代化；知识社区；居民区
【写作年份】2014年

【正文】

十八大以来，习近平主席代表党中央，提出了实现“第五个现代化”的战略目标——即国家治理体系和治理能力现代化的目标。这个战略目标，指明了我国“权力初始配置”改革的发展方向，既要有顶层设计，又要有底层探索。

例如，改革开放30多年以来，我国很多“知识社区”迅速兴起，已产生了转型升级到一种新秩序的内在需求。借鉴美国硅谷“姊妹城”的经验，我国“知识社区”向何处去？

对这个问题的解答方式，可能与保住“中央饭碗”、推进“结构改革”有重大关系，对规划“第五个现代化”也有启发。

一、门洛公园“自生自发”为“发展区”，是“工业市”社区

门洛公园、阿瑟顿是硅谷“姊妹城”——加州沿海地区两个毗邻的“公司市（incorporated city）”，但它们的发展方向可谓“背道而驰”，代表了美国硅谷社区中两种截然相反的治理模式。

如1850年代，爱尔兰人丹尼斯（Dennis J. Oliver）和他姐夫在旧金山与圣何塞之间合伙购买了1700英亩农地，1863年，旧金山与圣何塞之间的私人铁路在他们的农地附近设立了一个私营火车站。丹尼斯把自己一些土地陆续卖给旧金山10名商人，形成了一个小居民区——门洛公园（Menlo Park），1870年，这里出现了一个小邮局。

1874年3月23日，门洛公园的20多户居民——基本都是旧金山商人——想按照自己的模式发展新经济，于是签署了一份“居民协议”和《城市法典（municipal code）》，据此成立了公司市。1927年9月23日，该市60多户居民根据加州宪法进行“重组”，建立了“理事会+市经理”管理体制。

也就是说，门洛公园市的产生过程完全是一种哈耶克式的“自生自发秩序”，它是底层人民自由生活、自由追求的一个结果，不是任何官员规划、设计、命令、帮助的产物。更关键的是，它产生于“小民主”，是一小撮人“自由谈判”的成果。如果参加谈判的人口超过100户，那么谈判就会被扭曲，变得假、大、空，它很可能不会降生，即使生出来，也容易是个怪胎。

目前，该市有5名民选理事，其中一人担任市长，理事任期4年，市长任期1年；各理事分别加入交通、计划、家庭、图书馆等委员会，负责各项立法，但城市执法权、管理权被授予“市经理”，后者负责领导警察、社区服务、财务、人事等各职能部门。全市政府雇员有530多人，但大部分仅领取微薄薪资，如市经理年薪约19.9万美元，比市长、理事、委员的年薪普遍多出60倍。该市聘请的律师领导地方政府债券发行等工作，用该市背书的“白条”换来别人的钱，给城市谋福利，其收入有时超过市经理。

这个公司市现有3万多居民，户均居住面积超过 300平米，各家物业税普遍为900多美元，居民无需另外负担物业费；25岁以上的人口中约70%拥有硕士或博士学位。[1]它也是硅谷著名的“日聚城”，白天上班时间汇聚的人口超过本地居民很多倍，其经济、科技发达，是美国风险投资公司、科技孵化器、创新开放平台最集中的地区之一，曾孵化出一大批著名科技企业，目前该市最大的雇主是Facebook。

门洛公园还是CIA（美国中情局）、DOE（美国能源部）等联邦机构的科技投资团队的硅谷大本营所在地，是一种“工业市”社区——加州“工业市（Incorporated City of Industry）”也是一家公司市，号称美国“硅谷龙头”、“硅谷发动机”，仅有100多选民——“工业市”就重大事项举行全市“全民公决”时一般仅几十人到场，这么点选民建立的市政府、市机关、市宪法、市规章却管理着8万多家公司，其中华人、华裔创办的公司最多。“工业市”是美国经济蓬勃发展的知识社区的典型代表之一；门洛公园已“自生自发”为这样的经济“发展区”，是一种大力发展知识经济的“工业市”社区。

二、阿瑟顿“自生自发”为完全停滞的“布鲁克威尔”社区

阿瑟顿的发展方向截然相反。

如1923年，门洛公园市希望扩大公共绿地面积，提出要兼并附近的“好橡树（Fair Oaks）”社区。于是，这两个社区的居民代表举行“兼并谈判会”。会后，“好橡树”社区决定，为了确保本社区不发展工商业，永远维持田园、森林风貌，本社区应立即成立公司市。于是，依据30多名居民签署的自治协议，仅有100多居民的“好橡树”社区在1923年9月12日成立了阿瑟顿镇（Atherton[2]）。

阿瑟顿名义上叫“镇”，但与“市”平级，都属于联邦政府、州政府之外的美国地方政府，这三级政府实际上互不隶属，只能用立法、协议“对话”；阿瑟顿也有理事会、市长（mayor）、市经理（city manager）。理事会下辖森林、交通、铁路、计划、公园与休闲、环境项目、顾问等委员会，市经理领导财务、人事、建设、图书馆、警察、公共事务等部门。理事会负责立法，其理事、市长月薪在100-700美元之间，大部分委员会的雇员工资为0。

该镇面积约16平方公里，大部分土地种植着橡树；居民自1960年开始基本没有增加，现仅有约2500户，家家户户拥有独幢别墅，物业税也不高。从建立公司市到现在，该镇一直不允许发展任何工商业，也不允许发展科技产业、服务业、旅游业。但是，该镇名人辈出，全部在“外地”挣钱，其家庭中位数收入（median income for a household）超过25万美元/年，在福布斯2013年度的“美国最富裕100城市排行榜”上排第一位。[3]

美国CIA、DOE等联邦机构在硅谷的“投资大佬们”主要居住在阿瑟顿，后者是一种汇聚美国顶级精英的微型“布鲁克威尔”社区——纽约“布鲁克威尔（Brookville）”也是一家公司市，创立时仅有10多户人家，现在仅有800多户居民，有自己的市长、理事会、警察局、法院等，曾居住着欧洲的王子、首相、部长、巨富，以及美国女首富、很多联邦高官、杜邦等科技财阀的总裁等。

布鲁克威尔长期位居美国最富裕城市排行榜第一位，家家户户有大院子、大别墅——户均房屋面积超过600平米，但居民负担的物业税——即不动产税平均仅1700多美元，而且居民无需缴纳“物业费”。布鲁克威尔的市长、理事、警察局长、法官、各委员会委员、各政府部门主管等都由本地居民兼职，月薪一般在0-400美元之间，例如它的市长基本都是私营企业主兼任，月薪200美元；它的警察局长是一名没有任何政府工作经历的家庭主妇，月薪为0；它的法院院长是一名曼哈顿律师，月薪为0。布鲁克威尔的市政府、法院都在教堂办公，但有长岛最好的中学和大学，该地居民捐款创办的长岛大学C. W. Post分校长期排名全美大学前十位，但一直采用哈克尼斯教学法，每个班原则上不能超过12名学生。

与公共财政、政府管理、大学教育的发展“完全停滞”一样，布鲁克威尔也禁止发展工商业、科技产业、现代服务业、旅游业等，曾禁止该地区的“大地主”日本佳能在此兴建北美研发总部，是美国经济发展完全停滞的知识社区的典型代表之一；阿瑟顿已“自生自发”为这样的经济“停滞区”，是一种拒绝发展的“布鲁克威尔”社区。

三、没多少老百姓在意或憎恨贪官：抢走中央饭碗的不是贪官，而是“体制外”暴民

从美国上述两类基层社区的治理看，我国只有建立非常“廉价”的地方政府，人民才有“财力”供养美国那种非常昂贵的中央政府。在古代，中国中央政府被“昂贵”的地方政府拖垮的情况非常普遍，例如明朝中央财政紧缩，裁撤驿卒，引发了李自成领导的民变，李自成占领北京仅约43天，部分明朝“京官”用家中积蓄，捐给李自成的军饷超过明朝年财政收入10倍。宗方小太郎是日本著名的思想家、对华情报专家，他曾指出，清朝地方官员给中央征税的时候，私人收取的“暗税”至少是中央收入3、4倍。

近代国民政府废除清政府设立的“厘金税”时指出，这个税本来是为了镇压太平天国，清政府授权军队在扬州米市征收的一种临时军饷；运河经济被太平天国破坏后，它取代支撑国家运行的运河税收[4]，一度成为国家主要税源，并“长盛不衰”，如各地收1元“厘金税”给国家，自己贪污的就有十几元，严重阻碍了中央财力的增长。

中国现在的情况有些特殊，一方面，“昂贵”的地方政府用明税、暗税掠取了政府运转所需的大部分公共财力，如果减少“地方明税供给”，地方政府运转会停滞；如果减少“地方暗税供给”，那么就没人冒着个人从政风险推进行政执法、规划实施、项目启动，地方政府运转也会停滞。例如，就在北京附近某些城市，火车站、高铁站周围本该是最值钱的商业用地，但大片平房拆迁了一半就停工近20年，到现在，很大一批平房、空地被闲置，变成了垃圾场。我们现在的地方管理体制，有一个发展趋势，就是地方的刚性明税、暗税开支会把中央税赋边缘化，最终让中央财政捉襟见肘。

另一方面，更加严重的情况是，“体制外”暴民掠取了大部分公共服务费用，正在抢走中国各级政府的饭碗，尤其中央政府的饭碗。例如，在网络化、全球化时代，资本很容易另外找到“自己的祖国”，大部分公司可以用“技术手段”、“法律手段”在中国假运转、空运转，会有办法不再与中国的政府、法院、税务部门打交道，不再“购买”中国各级政府的政府服务——韩国每年曾有7000多亿美元“外贸回款”流入韩国人开办的海外离岸公司，我国这笔资金可能更多，因为我国大陆投资人在香港、新加坡、开曼、维尔京、济州岛、仁川、东京等地开办的离岸公司有数百万家。这表明大量中国本土资本“变脸”为外资，随时准备撤离中国大陆，很多企业其实早已不在国内缴税。

但是，只要个人、家庭还在中国生存，他们就必须与“体制外”暴民打交道，必须向其缴纳各种费用。例如，北京五环外某小区仅有5座楼，总面积不如百度集团总部一幢大楼，业主买房时支付的数亿元公共维修基金不知去向，现每年缴纳物业费1400多万元。物业公司给这个“微型小区”配备了160多专职人员，但保洁、空调维修等仍需外包给其他公司。该小区的物业公司负债超过900万元，而且负债在快速增加。尽管负债经营，但该物业公司仍“赖着不走”，广大业主没有任何办法更换“廉价”的物业公司。

实际上，除了物业管理，中国在年检、例检、行业管理、学生入学、治安消防、卫生防疫、海陆交通等各领域都存在清朝那种公共账户之外的巨额“厘金税”，这种税没有交给政府，而是交给了“体制外”暴民。他们不是公务员，无权代表国家和政府，手中也没有执法权，但空造、变造、假造、强用、骗用、租用“公权力”，自行设立并维护各种收费项目，把大部分公共服务费用“提前”从政府手中抢走。

美国公共服务费用也是“大部分”都分给私营企业来支配，但这些钱都来自政府税收，然后按照政府法律、规划，通过政府组织，分发给私营企业。政府虽然不再直接提供公共服务，但政府控制着公共服务的规模、类型、内容、预算、开支。

相反，我国的“体制外”暴民实际上在自己立法、自己规划、自己收钱、自己花钱——俨然一个个独立国家，更严重的是，他们正在发展自己的“执法”、“警察”、“监督”、“公关”体系。例如，很多物业公司聘请一大批身高马大的“猛男”专门负责收取物业费、管理费，物业公司还招募大量保安、律师，设立了巡逻队、夜间行动队、投资公司、咨询公司、律师所、学校、宾馆、饭店、送水公司等，在大清早，它们的保安队伍像军队一样跑步、喊口号、练搏击，向广大业主传递出一种“杀气”。中国身处和平时期，何需建立如此强大的物业公司呢？西方国家“过剩”的“基层能力”主要用来创业、创新、建学校、建图书馆、拜上帝、做慈善，用来对外移民，我们好像主要用来抢各级政府的饭碗。

从某种角度看，我国整个政府体系已被官办知识产业“绑架”或“蒙蔽”，很难看到社会运转的真相。我们现在搞的“反腐败”等大战略，无论多么必要，都不如清理基层的“体制外”暴民更必要、更迫切，因为当土地财政塌陷[5]，引发国家税源出现结构性危机的时候，抢走各级政府，尤其中央政府财力的，不是什么贪官，而是“体制外”暴民。他们掠取的社会财富，可能超过各级政府的税收，而且收费刚性更强，会把我们整个经济扭曲成一个无品质、无良心、无责任、无自由的怪物。

四、没多少老百姓喜欢“没完没了”的改革：“结构改革”的“和平模式”只有“英国模式”

十八大以来，党中央和国务院把“结构改革”作为国家核心战略，但我们的“结构改革”似乎是结构内的、体制内的、全局性的、没完没了的结构改革，在近代国家中，这种改革从未以和平方式取得成功，唯一用和平方式实现结构改革的近代国家是英国。

例如，英国在实施民主、法治改革之前，最重要的制度是地方自治，但这种地方自治不是全国“遍地开花”的普遍自治，而是绝大部分地区继续“保守”、“僵化”——绝大部分英国人民厌恶改革，喜欢社会停滞，这样才会有更多的精力发展内心世界。

但是，英国通过签发“皇家特许状”、“专利令状”在极个别地区创立了自由区，使之完全脱离“旧结构”、“旧体制”，让一部分天生喜欢冒险、刺激、发财、建功立业的人完全自主地探索建立“新结构”、“新体制”。例如，英国近代绝大部分制度成果，普通法领域的大部分商法、公司法、证券法、教育自治法等其实都是伦敦等极个别地方自治体的探索成果，这些地方自治体获得皇家特许权、专利令状后，完全脱离旧结构、旧体制，自主探索建立“新结构”、“新体制”，所以才能给英国带来这些探索成果。

这些成果进入绝大部分“保守”、“僵化”地区的方式是“普通法”和“衡平法”的慢慢渗入。截至今日，“保守”、“僵化”地区仍然占据着大部分英国国土，那里仍然居住着很多厌恶改革的人，他们依然厌恶冒险、刺激、发财、建功立业。

美国的社会治理比英国更健康，根本就不会产生“结构改革”的需求，因为门洛公园、阿瑟顿这种“微型地方政府”没什么本事干“大事”，只能各自做点“小事”。这些小事每天都在改变整个国家的治理结构，所以整个国家不会产生结构改革需求。弗朗西斯·福山在《历史的终结》一书中认为，美国的制度建设已经终结，不会再有什么改变。他说的未必准确，但至少揭示了一点：美国基本不存在“结构改革”需求。

借鉴英国、美国的经验，我国的结构改革，应侧重在“旧结构”、“旧体制”外，让本地居民自主探索发展“微型公司市”——如面积仅1平方英里的伦敦公司市，从几十户居民起步的门洛公园市，从100多居民起步的阿瑟顿镇，仅有100多市民的“硅谷龙头”工业市，10来户富商创建的布鲁克威尔镇等。

美国大部分科技发达的“创新城市”，或者不发展但居民最富裕的“居住城市”都是在居民低于2千人时依据州法或私人协议建立了“公司市”，并在居民低于5000人时自主创建了稳定、独立、高效，有地方特色的城市治理体系。但从发展最好的那批“公司市”看，起步、发展阶段的人口应更少，例如，就提高地方“基础结构”创建品质看，这种“微型公司市”起步阶段不宜超过100户，就提高地方“系统结构”创建品质看，它在定型阶段不宜超过500户。

总之，借鉴门洛公园市、阿瑟顿市的经验，我国不应让知识社区仅充当“居民区”，而应把工厂、学校、医院、土地、森林、公路、河流等资源的管理权分给知识社区，允许知识社区自主发展“社会资源”的管理模式，还要把证券发行、破产、立法、司法、执法、警察等权利都拆成碎片“放入”这些社区，让它自主发展“社会权利”的治理模式。

【作者简介】
魏衍亮，Dede集团总经理，律师。

【注释】
[1]//www.huffingtonpost.com/2011/11/17/californias-most-educated-cities_n_1100129.html
[2]It was decided to honor Faxon Dean Atherton who had been one of the first property owners in the south peninsula and name the Town for him. Atherton was incorporated on September 12， 1923.
Faxon D.， a native of Massachusetts， had spent several years in Chile and Hawaii as a trader in tallow， hides and merchandise. His friend and business associate， Thomas Lark had written to him “there is education available for your children and a dignity of living on landed estates down the San Francisco peninsula （that is） convenient and accessible.” Atherton purchased 640 acres （2.6 km2） for ten dollars an acre （$2470/km?）in 1860. His home， “Valparaiso Park”， was built several years later. It was simple in design and ample for his family of seven children.
[3]America''s Most Expensive Zip Codes In 2013: The Complete List， by Morgan Brennan， Forbes magazine， 16 October 2013.
[4]在明清时代，大运河是中国的经济命脉，如在明代，中国从运河征收的税款约占全国税收的90%，在清代约占1/2，而且仅在大运河沿岸的扬州，每年盐业税收约占全国税收的1/4，占世界总税收约8%。
[5]现在，我国从“政府赤贫”变成“政府暴富”其实主要靠政府卖地，靠征收房地产税费。但世界上从来没有一个国家依靠政府卖地让政府致富的，这种“土地财政”、“房地产财政”严重缺乏可持续性。

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