民主改革：落实就是改革，改革就是落实

中国共产党的十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，也开启中国公法制度建设的全新时期。在这个时期，一方面，计划经济的陈习积重已深，市场经济在摸着石头过河中逐渐建立和深化；现代公法制度赖以存系的国家－社会二元分立的结构正处于形成之中；与现代公法制度向配套的法律观念有待启蒙、法律文化尚待生成；即使是新中国成立初期有所搭建的公法制度基础，也在那个无法无天的岁月里几乎被砸烂殆尽。另一方面，公法制度的建设需面临并回答社会转型时期的诸多新型问题，信息产业突飞猛进、信息化和网络化程度的提高、经济的全球化的提速等方面的因素，为我们提出了诸多须应对的新型时代课题。在这样的历史背景中，围绕大规模的公法制度建构与变革，开始了一场姗姗来迟的、深入持久的“公法再造”的宪政运动。[1]

　　三十年，对于一个国家公法制度的展开，通常只是弹指一挥间；但基于上述时代背景，就在我们刚刚走过的这个三十年的瞬间中，公法制度发生了诸多在以往需要更漫长的时期去完成的转变，积淀了诸多的成就与经验，笔者以时间为轴，对这三十年中的宪法与行政法制度的演进谱系进行概括性梳理。我国公法制度在近三十年中的发展过程，根据不同阶段所实现的任务、所体现出的特点的不同，借助一些重要事件为分水岭，可大致区分出分别以酝酿新的宪法秩序、奠定现行宪法秩序、控制行政权力、保障人权为主要特征的四个前后相承的阶段。

　　一、1978－1982：酝酿

　　以1978年宪法颁布和中国共产党的十一届三中全会的召开所在的1978年为起点到1982年宪法颁布前夕的这个时期，是我国公法制度处于摆脱“文化大革命”法制荒芜的状态、初步恢复公法秩序、为现行宪法秩序形成作准备的过渡期。在这个时期，“文化大革命”的影响不可能于短时间内被一扫而清，公法制度中也难免留有大量的残余。与此同时，随着拨乱反正的深入，此阶段公法秩序的恢复工作，也为后来公法制度建设的全面展开进行着酝酿和准备。

　　过渡性的特征集中得体现在1978年宪法的出台及其两次修改过程中，这是此阶段最重要的公法制度建设活动。这次全面修改虽然发生于十一届三中全会之前，但同样是这个时期我国公法制度制度建设酝酿与尝试过程的重要事项，并且构成1982年宪法的重要基础，在新中国宪法史扮演着“恢复性的过渡宪法”[2]的角色、发挥了承前启后的功能。从体例和主要内容看，这次对宪法的全面修改基本上是在尝试恢复1954年宪法，并注入了“文化大革命”的“新思想”。但双重目的之间互有抵触，于是，1978年宪法在客观效果上既没有彻底恢复到1954年宪法的水平，又在较大程度上保留了1975年宪法的影响。文革思想的残余，不仅体现在1978年宪法的基本精神中，诸多具体内容中也体现出严重缺陷。宪法充分肯定了“文化大革命”，并把它的思想确定下来。“坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”仍然被写近序言中作为“新时期的总任务”的组成部分。宪法中过分强调个人作用和党的“一元化”领导，对毛泽东和共产党的领导作了许多不适当的规定；宪法中过多地强调“专政”的内容。在经济制度中，按文革的极“左”思想理解规定了社会主义生产资料所有制形式、分配形式和全面的计划经济体制。保留了革命委员会这项文革造反夺权创造的政权形式；对法院审理案件则体现了文革遗风、群众专制的思路。在公民的基本权利和义务规定中，“公民必须拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度”被规定为公民基本义务的内容，并肯定了“大鸣、大放、大辩论、大字报”这类群众运动式民主权利。[3] 正是由于1978年宪法这种残余性，使得它虽然比1975年宪法进步，但还远不能适应新的历史时期的需要，随着思想解放与拨乱反正的深入，修改宪法乃至再次全面修改也就不可避免。

　　1978年宪法在拨乱反正的深化过程中，发挥着临时性宪法秩序的作用；作为缓冲，它为1982年宪法的出台赢得了相对充裕的酝酿时间。随着拨乱反正的深入和1978年宪法的经验积累，对1982年宪法的酝酿，在修改组织、修改程序、全民讨论等方面都做了较充分的工作。五届全国人大第三次会议决定对1978年宪法进行全面修改，并专门成立宪法修改委员会主持修改。后者先后进行了五次全体会议，经过前三次的会议形成了《宪法修改草案》；由五届人大常委会第二十三次会议后公布，交付全国各族人民讨论；经过半年多的讨论，修宪委员会召开第四次、第五次全体会议，参考全民讨论提出的意见，逐章讨论并进一步修改全民讨论后的宪法修改草案，由全体会议审议通过后，提请五届人大五次会议审议决定。

　　我国国家机构的组织性法律的基本框架是在这个时期酝酿形成的。1979年的五届人大二次会议一次性通过七部重要的基本法律，其中，宪法相关法律占四部：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，在一个历史时期开始的初期，组织法常常成为立法的重点，这三部国家机构组织法和一部选举法均关乎国家机构重建的，为改革开放、经济建设的全面展开奠定国家机构的组织基础。上述四部法律涵盖了除国务院之外的各类中央国家机构与地方国家机构的组建与运行，三十年来一直充当着各类国家机关组织程序的法律基础。这些重要法律的颁布，对之进行法律解释的需求接踵而来。1981年，《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》颁布，形成了各级各类国家机构之间关于法律解释权的分工格局：全国人大常委会负责对“关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的”情形进行“解释或用法令加以规定”；最高法院、最高检察院分别负责对属于法院审判工作中、检察工作中“具体应用法律、法令的问题”进行解释；国务院及其主管部门负责“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题”进行解释。此“决议”酝酿形成的法律解释分工格局与现行宪法关于国家机构分工体系是相容的，并构成三十年来我国法律解释体系的基础。

　　这个过渡时期的公法制度建设体现出的残余与创新并存的局面，为后来的公法制度建设提供了批判性吸纳和接受性吸纳的两类经验。经过了这个时期的尝试与酝酿，公法制度建设已准备好迎接宪法秩序、公法制度的全面奠定、系统展开时期的到来。

　　二、1982－1989：奠基

　　经过前一阶段的酝酿性恢复，公法制度建设过渡到合理奠定新的宪法基础的时期。现行宪法的颁布，是公法制度建设三十年中的奠基性事件。经济建设和经济体制改革是1980年代国家社会生活中的最重要的主题，这一阶段的公法制度建设围绕此展开。各部法律、各项制度的设定，均不谋而合地体现出对稳定的政治秩序、社会秩序进行优先性保障的倾向。

　　（一）宪法基础的奠基

　　这个时期最重大的事件，莫过于1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过现行宪法，它为此后的公法制度的建章立制提供了坚实的宪法基础。这是一部反思性的宪法，标志着我国的制宪史和行宪史实现了“革命宪法”向“改革宪法”的转变。[4]

　　如果说1978年宪法反对“四人帮”但不反对“文化大革命”，那么1982年宪法制定时的一个共识就是，“文化大革命”的悲剧不能重演，要防止之，就要发扬社会主义民主，健全社会主义法制，完善国家制度，切实保障公民的权利。在新中国成立以来的历部宪法中，现行宪法首次将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前；就基本权利的类型与内容而言，规定了平等权、政治权利与自由、宗教信仰自由、人身自由、社会经济权利、文化教育权利、监督权与请求权、特定主体的权利等八大方面的权利。关于国家机构的规定中，在先前宪法的基础上，对整个国家机关的权限进行了更明确系统的规定。其中，强化人民代表大会制度并恢复国家主席的设置最为典型。恢复了1954年宪法关于“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的表述；1982宪法紧接着明确表明全国人大常委会是作为最高权力机关之全国人大的“常设机关”。与此同时，宪法专条规定了：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。两者从基本定位上大大强化了全国人大常委会的地位，宪法进而规定常委会成员不得兼任行政、审判、检察机关职务，并赋予其立法和解释宪法的职权，由此通过组织性规定和职权性规定等方面对常委会制度进行强化，并逐渐形成了一院制下的常设委员会制度。国家主席的设置在现行宪法中得到恢复，并在日后的政治生活中地位不断提升，这对于完善国家机构的分工、提高整个国家活动的权威与效能、更好开展对外交往、国家的团结和稳定都发挥的积极意义。现行宪法在规范上明确地表达出对宪法监督的重视，规定“监督宪法的实施”分别是全国人大及其常委会的职权中重要职权，在编排顺序上仅列于修改宪法与解释宪法之后。

　　此前制定的部分相关法律，在新的宪法基础之上，先后进行了调整性的修改，1979年制定四部法律中，《选举法》与《地方组织法》在1982年宪法通过后的第六天（12月10日），作出了相应的修改；同日，《国务院组织法》出台；《人民法院组织法》与《人民检察院组织法》也于次年9月2日由第六届全国人大常委会第二次会议作出了相应修改。由此，国家机构组织法体系在现行宪法为基础更为完善和全面。

　　（二）以经济为中心的公法制度变革

　　这个时期的公法制度建设，倾向性地围绕经济建设展开，全国人大及其常委会所颁布的法律以及国务院颁布的行政法规的立法目的或主要功能都旨在为经济建设的创造一个良好制度环境。

　　经济体制改革的实践中，在坚持公有制经济为主导的基础上，多种经济成分得到较快发展，特别是私营经济的大量出现和发展，由此带来了经济体制结构的明显变化；个体经、私营经济、“三资”企业等非公有制经济成分，占全国工业总产值的比重则有改革开放前的几乎为零上升到了5.6%；在同期全国商业中的比重，全面所有制和集体所有制商业分别下降为38.7%和35.7%，而非公有制经济成分有2.1％上升到25.6％。[5] 然而，1982宪法对于私营企业并没有作相关规定，私营企业宪法地位尚不明确。随着私营企业在城市和乡村的发展，很快就引发了一系列的宪法问题和法律问题。土地制度也是当时经济改革中遇到的一个障碍和问题。1982年宪法颁布时，其第十条第四款对于土地的流转方式作出了一些明确的禁止性规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但是，随着经济的发展，要吸引外资，如果土地的使用权不能作价，将它作为合资或合作的一个部分，对我国经济发展是不利的。1988年，七届全国人大一次会议通过了《宪法修正案》，为实践中存在的私营企业和土地的有限流转“正名”：第一方面，在宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”第二方面，修正案把土地的出租从原先的属于禁止之列排除出去了，并把土地的使用权和所有权分离开来，明确规定土地的使用权可以转让。

　　除了宪法修改之外，国务院在这个时期颁布了相当数量的规范政府管理与调节经济问题相关之行政行为的行政法规，例如，1982年颁布了《物价管理暂行条例》、《工商企业登记管理条例》；1983年颁布了《城乡集市贸易管理办法》、《金银管理条例》；1984年国务院基于第六届全国人大常委会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，颁布了《资源税条例》、《增值税条例》、《国营企业所得税条例》、《国营企业调节税征收办法》、《产品税条例》、《盐税条例》等一系列税收条例；1985年，颁布了《国务院关于行政区划管理的规定》、《保险企业管理暂行条例》、《海洋倾废管理条例》、《旅行社管理暂行条例》；1987年，颁布了《价格管理条例》（1982年《物价管理暂行条例》同时废止）、批准了《投机倒把行政处罚暂行条例》；1988年，颁布了《禁止向企业摊派暂行条例》，等等。这个时期大量出台的这些行政法规体现出以下三个方面的特征：第一是经济性，这个时期的行政法规都与经济建设的内容密切相关，涉及各方面经济活动中的经济秩序与政府角色等问题；第二是管理性，从这些行政法规的名称和内容中，可发现这个时期行政法律制定工作主要从政府管理的角度出发，偏重于强调管理国家的作用和行政主体的优越性；第三是试行性，这个时期涉及经济建设的行政性法律中，全国人大或其常委会颁布的几乎没有，完全以国务院及其主管部门为主导，这种立法主体一边倒的情形，体现出这类立法在这个时期由行政法规乃至规章先行以积累经验的思路。

　　（三）秩序本位的权利制度

　　维系国家秩序、保障公民基本权利是每个政府的重要职责，三十年的公法制度建设一直以来由浅及深地致力于两项目标的实现。这个时期的公法制度注意力主要放在管理秩序的建立，法律工具观仍然较为流行，权利保障制度的制定没有给予足够的重视。

　　基于对城乡二元结构秩序的维护，国务院于1982年颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。为维系健康的新闻出版秩序，国务院于1982年颁布的《录音录像制品管理暂行规定》，于1985年颁布的《国务院关于严禁淫秽物品的规定》，也对公民的言论出版自由规定了一定的界限。1984年，六届全国人大第二次会议通过《民族区域自治法》，这是依法巩固和完善宪法中规定的民族区域自治制度的重要立法举措，对于规范民族自治地方国家机关的组织秩序、民族自治地方与中央的关系与秩序、建立和发展平等互助、团结合作、共同繁荣的民族关系与国家秩序具有重大意义。1988年，第七届全国人大常委会第三次会议通过了《保守国家秘密法》，从维护国家的安全和利益的立场规定了国家保密制度。1989年，第七届全国人大常委会第十次会议通过了《游行示威法》，从维护维护社会安定和公共秩序的立场，采纳了游行示威的事先申请许可制度。

　　以秩序为本位的制度建设，对于确保经济建设有一个稳定的环境是必要的。经济改革的推进同时要求在协调行政权力和个人权力的冲突的过程中，更大程度地注重公民权利的保障，规范政府管理行为、防止其滥用，创造公平的竞争环境。这种立法指导思想在这个时期以管理法模式主导的公法制度建设中已经有所体现。例如，1986年《治安管理处罚条例》的施行，对治安领域的行政处罚行为进行规范，把公民不服治安处罚纳入行政诉讼的轨道，公民的权利开始受到一定程度的重视；也是在这个时期，出现了“中国民告官第一案”[6]等诸多具有开创性意义的案件。

　　三、1989－1999：控权

　　经过1980年代在现行宪法基础上，以经济为中心、以秩序为本位的公法制度建设，这个时期的公法制度建设，进一步规范政府与市场之间的关系，自《行政诉讼法》实施以降，形成了一定规模以控制与规范行政权力之行使的行政法律体系，在此基础上，1999年修宪将“建设社会主义法治国家”载入宪法，标志着“依法治国”时代的到来。

　　（一）政府与市场关系的逐渐确立

　　在经济改革不断深入的大背景下，经济建设各方面的秩序逐渐形成和稳定，市民社会慢慢形成，国家、集体、个人三者之间的利益关系格局发生了较大的变化，需要在法律上获得重新调整。市场经济的形成自然而然的拒绝国家权力无端介入市场领域，尤其要求限制行政机关向市场伸手。确立社会主义市场经济体制下的政府与市场关系，成为这个时期公法制度建设的主题之一

　　在这一个阶段，现行宪法经历了1993年和1999年的两次修改，诸多内容涉及政府与市场关系的确立。1993年的宪法修正案，在序言关于总任务的表述前，增加“我国正处于社会主义初级阶段”，在总任务的开端出增写了“根据建设有中国特色的社会主义理论”，同时在“坚持社会主义”道路之后加上了“坚持改革开放”，并把“高度文明、高度民主”修改为建设“富强、民主、文明”的社会主义国家，使得关于国家总任务的表述更加适应客观形式发展的实际情况。在建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线的指导思想下，这次修宪进一步明确了全民所有制和集体所有制的经济形式，“国营经济”的表述为“国有经济”，明确规定其“有权自主经营”。在集体所有制经济方面，删除了“人民公社、农业生产合作社和其他”，规定了“农村中的家庭联产承包为主的责任制”是社会主义集体所有制经济。这次宪法修改将“国家实行社会主义市场经济”写入宪法，在宪法层面实现了计划经济转向社会主义市场经济的实质性突破，删除了原条文禁止“破坏国家经济计划”的规定，修改为“国家加强经济立法、完善宏观调控，国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。与此相关联，宪法明确规定了“服从国家的统一领导和全面完成国家计划”为国有企业自主经营的前提条件，同时规定“遵守有关法律”为集体经济组织独立行使经济活动的自主权、实行民主管理的前提，也有利地推动了政企分开。1999年对现行宪法进行的第四次修改，，总结现代化建设的成熟经验，进一步确立政府与市场的关系。序言第七段在1993年增写的“我国正处于社会主义初级阶段”的基础上，进一步强调我国“将长期处于”社会主义初级阶段，并将“发展社会主义市场经济”列为国家的根本任务之一，增加了非公有制经济所有者和经营者对多种经济成分的发展的信心。关于基本经济制度和分配制度，新增了“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的配制度。”对于农村的集体所有制经济，改写为“农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。进一步强化非公有制经济的重要性，明确规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”既给予非公有之经济以充分的宪法保护，又使之能够健康发展，发挥积极作用。

　　此外，价格信号是市场经济中最重要的信息，随着社会主义市场经济体制的逐步形成，政府逐渐退出了其在计划经济体制下承担的国家定价角色。1997年颁布的《价格法》取代了1987年的《价格管理条例》。该法第三条明确规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”与之相配套，1999年，国家计委发布《价格违法行为行政处罚规定》。为规范政府的收费行为，中共中央与国务院在这个时期乃至1980年代发布了多个关于制止乱收费、乱摊派的决定。1986年，国务院发布《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》；1988  年，国务院发布《禁止向企业摊派暂行条例》；1990年，中共中央、国务院共同发布《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》；1997年，中共中央、国务院颁布《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。

　　（二）以《行政诉讼法》为开端的控权法治

　　社会主义市场经济体制的形成，天然要求控制和规范政府权力的行使。在现行宪法基础上，经过前一个时期的探讨和摸索，这个时期行政性立法以《行政诉讼法》的颁布为开端，成体系、成规模地展开了，在行政救济法、行政行为法、行政组织法等方面均有颇多建树。

　　行政救济法。1982年的《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。” 首次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性；同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利，行政审判由此开始有法可依。1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》，自1990年10月1日起施行，自此行政诉讼制度正式确立，这是现行宪法颁布以来，我国公法制度建设中最为重要的一个里程碑。

　　《行政诉讼法》的施行，使宪法所规定的公民申诉、控告、检举的权利在规范化的行政诉讼制度中得到具体化，是突破纯管理模式的公法制度建设的一个标志性事件，对于权利－权力结构的调整、权利观念与行政法制建设的双重意义上发挥着开创性作用。经济体制由计划经济转向市场经济，对传统行政法的权利－权力结构加以逐步调整，从重权力、轻权利转变为权利、权力并重，就成了中国行政法制现代化的核心问题。《行政诉讼法》的颁布实施，构成了中国行政法进行权利－权力结构调整的开创性标志。该法明确规定既要维护公民、法人与其他组织的合法权益，又要维护和监督行政主体依法行政，比较好地兼顾起行政权与相对方权利，这是中国行政法制建设的一个转折点，具有里程碑意义。该法第一次重构了行政权与司法权，第一次以权利的实在形态把公民和政府对峙起来，[7] 官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”。[8] 之后，相继颁布的《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等，对行政法的权利－权力结构作了进一步调整，从而基本上扭转了传统行政法重权力、轻权利的局面，权利与权力良性互动的格局已初露端倪。[9] 根据行政法制建设的一般逻辑，遵循的是通常是先后经由行政组织法、行政行为法、行政救济法的顺序，作为救济法的《行政诉讼法》的先行出台，对组织法、程序法的起草与出台发挥了倒逼效应，对于行政法律制度的建立和健全发挥了促进[10]乃至倒逼、提速的作用。

　　行政复议与行政诉讼是行政救济中两项重要的时候救济手段。为了配合行政诉讼制度，国务院于1990年颁布《行政复议条例》，又一条“民告官”的途径受到法律规范。1999年颁布的《行政复议法》总结了该“条例”实施十九年来的经验，突出了对复议申请人的权利保护，同时加大了行政复议公开的力度，增加了行政复议的公正、公开原则的规定，并规定了行政复议机构的职责，扩大了行政复议的范围，明确规定将规章以下的规定纳入复议范围，国务院可以受理行政复议申请而成为行政复议机关。

　　对权利受侵害的行政相对人进行赔偿，是行政救济的重要组成部分。1994年颁布的《国家赔偿法》是这个时期行政性立法的亮点。该法确立了国家承担赔偿责任的原则，并规定了行政赔偿和刑事赔偿的范围、程序和标准。使得包括国家行政机关在内的国家机关对自己的违法行为所导致的损失要承担法律上的赔偿责任有了明显的法律依据，把责任政府的原则落到实处；进一步冲破形而上的国家主权观，[11] “国家赔偿法使得国家走下神坛”。[12]

　　行政行为法。关于行政行为方面的立法，我国采取的是以类型化方式对各项行政行为进行逐个立法，《行政处罚法》是这个时期颁布的最重要的行政行为立法。行政处罚作为行政机关行使职能的最重要手段之一，我国的行政法律、法规大多设有行政处罚的条款，但对于行政处罚的一些基本原则缺乏统一的规定；实践中存在比较突出的“乱处罚”和“滥处罚”问题。1996年颁布的《行政处罚法》，是继《行政诉讼法》之后的又一部重要的行政性法律，如果说行政诉讼法使行政权的司法监督制度和公民面对行政权违法行使时的司法救济途径得以实现的话，那么，行政处罚法则在行政权的具体运作过程之中逐步实现了行政法治的制度化，对于规范行政处罚、更全面地保障行政相对人权利、克服行政处罚中的“软”与“乱”现象，[13] 发挥着积极意义。此外，1989年颁布的《城市规划法》，规范了城市规划中的行政计划行为；1993年的《税收征收管理法》，对税收征管行政行为予以具体规范。行政法规对于行政行为的规范显得更为细致，例如，1991年的《水库大坝安全管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》，1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《税收征收管理法实施细则》。这个时期行政性法律法规的大幅度增加，使经济行政、文化行政、教育行政、科技行政、卫生行政、民政行政、公安行政、军事行政、外交行政、工商行政等行政活动的各主要领域，都在不同程度上受到相关法律的调整。

　　行政组织法。1993年的《国家公务员暂行条例》是这个时期行政组织法方面最主要的成就。其后，人事部分别于1995年颁布《国家公务员辞职辞退暂行规定》、《国家公务员申诉控告暂行规定》，于1996年颁发《国家公务员任职回避和公务员回避暂行办法》，于1998年颁布《公务员申诉案件办案规则》，于2002年颁布《国家公务员行为规范》。国家公务员制度的法规体系在这个阶段初步形成，建立了诸多重要的机制，为公务员制度的进一步法律化积累着经验。

　　（三）法治国家初步形成

　　对政府权力的行使进行控制和规范，是依法治国的主要内容，包含救济法、行为法、组织法等各方面的控权行政法律秩序的形成与完善，为依法治国的实现准备了坚实的基础。“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”在1999年修宪过程中写入宪法，是这个阶段浓墨重彩的一笔，标志着公法法律制度在这一阶段的发展，不仅体现在数量和结构上增加与完善，还实现了质的跨越，即初步完成了从“法制”阶段向“法治”阶段的转变。当然，“依法治国”入宪并不意味着建设社会主义法治国家的目标已经实现，而恰恰是意味着全面开启了重视法治的公法制度建设时期，标志着我们从“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制阶段进入了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治阶段。

　　四、1999－2008：人权

　　“依法治国”入宪之后十年的公法制度建设，不断推向纵深，从以数量增长为主要特征转向以提高立法质量、规范与完善立法秩序为主；在这个阶段，“建设法治政府”的目标被明确提出，并在实践中有序展开；人权概念入宪，人权在公法制度建设中获得更为充分的彰显。

　　（一）立法秩序的规范和完善

　　人权的保障与实现，离不开完备的法律制度将宪法所保障的公民基本权利予以具体化。经历了“大规模立法时代”的公法制度建设，数量神话与质量阴影相伴随。2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过《立法法》，标志着公法制度建设从以数量增长为主步入了提高立法质量、完善立法水平、加强立法民主与科学的新时期。该法总结20年来中国的立法经验，较全面地规范了立法活动，体现出“治乱不求全”、“宜粗不宜细”的指导思想，对立法工作应当遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围，制定程序和适用规则等问题作了具体的规定；立法权限和立法程序是该法着墨最多的内容。其中，在立法程序方面，首先，推进立法过程的公开性，对列入常委会会议议程的重要的法律案，“经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见”，对列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。其次，强化民主议决的环节，例如，确立“三审制”；再如，拓展审议组织结构，除“由各代表团审议”之外，还“可以召开各代表团团长会议”，“就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论”，“也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论”。复次，保障人大代表、委员的了解知情权，变被动参与为主动介入。再次，坚持统一审议，保障法制统一。此外，《立法法》还对立法解释制度、不同位阶的规范性法律文件的适用原则等内容作出系统地规范。[14]

　　妥善解决法律冲突的机制对于保障立法质量十分重要。根据《立法法》的规定，我国法律冲突解决机制包含三项机制，立法批准机制、立法审查机制、规范选择适用机制。[15]全国人大常委会和国务院还相继通过了相关的程序规定，例如，2001年国务院颁布《法规规章备案条例》，对地方性法规、各类规章向国务院备案的相关程序作出了规定。2000年，九届全国人大常委会通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，规定了行政法规和地方性法规向全国人大常委会备案的程序，并在2003年、2005年经过两次修改；2005年，十届人大常委会还通过了《司法解释备案审查工作程序》；2006年颁布的《监督法》设专章“规范性文件的备案审查”对全国人大及其常委会制定的法律之外的规范性法律文件的备案审查作了概括性、补充性的规定。在相关组织结构方面，2004年5月，全国人大常委会法工委增设法规审查备案室，以专门机构受理法规审查建议。

　　2004年，胡锦涛主席在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出：“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成”。[16] 经过这个时期的九届、十届全国人大这两届人大的继续努力，其中，十届全国人大常委会从一开始就明确提出任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的立法工作思路，截至2008年2月，现行有效法律共229件，其中包括宪法及宪法相关法律39件、行政法79件，[17] 吴邦国委员长在十一届人大一次会议上指出：“由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。” [18] 作为该体系重要组成部分的公法制度体系，也已基本形成。

　　（二）法治政府的提出和展开

　　2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。《实施纲要》明确规定了用十年左右的事件基本实现建设“法治政府”的各项具体目标，以及全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，其所确立的“法治政府”等诸项内容体现出这个时期行政法制建设的特色。

　　行政救济法。2000年3月，最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）。回应了司法实践中出现的新情况、新问题，确认审判实践中所积累的经验，98条的《若干解释》通过概括式的规定拓宽了行政诉讼的受案范围，具体规定了原告资格和适格被告；进一步明确了诉讼参加人的权利义务，对被告和原告的举证责任作了合理划分，完善了行政诉讼的证据规则，对起诉和受理的条件作了更为具体的解释，以充分保护相对人的诉权；在级别管辖上，列举了“本辖区内重大、复杂的案件”的情形，明确乃至提高了部分行政案件的审级；增加了确认裁判和驳回诉讼请求两种裁判形式，完善了行政诉讼的裁判方式；明确了法院对行政机关申请执行的具体行政行为的审查职责的主要标准，等等。

　　行政行为法。行政许可是市场经济条件下政府管理经济、社会和文化的重要手段，对于建立社会主义市场经济有着极为重要的和不可替代的作用。2003年，十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》。在立法例上，该法是世界上第一部以单行法形式颁布的行政许可法。该法的主要内容包括：概括规定了可以设定行政许可的事项范围，同时对行政许可的设定权作了严格限制。原则上，行政许可只能由法律、法规在其权限内设定，国务院部门规章和其它规范性文件都不得设定。在特殊情况下，国务院以决定的方式设定行政许可，但在实施后，除临时性的行政许可事项外，应当及时提请制定法律或者自行制定行政法规。尚未制定法律、法规的，省、自治区、直辖市人民政府的规章可以设定临时性的行政许可；但实施满1年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。该法还规定，依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给当事人造成财产损失的，应当依法给予补偿。此外，十届人大的常委会，于2005年通过了《治安管理处罚法》，更替了1986年的《治安管理处罚条例》，于2007年通过了《突发事件应对法》，分别对治安管理领域的行政处罚行为以及突发事件中的行政行为进行了规范。

　　行政组织法。2005年，十届人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》，凝结了我国十多年公务员制度建设的经验，借鉴了国外公务员制度的一些先进做法，较之1993年“暂行条例”，该法重新界定了公务员的范围，首次把中国共产党和各民主党派机关的工作人员、法官和检察官纳入公务员系统；采用了新的公务员分类制度，在分类的基础上重新设计公务员的职务、职级；创设聘任制与任期制，引入“引咎辞职”制，优化公务员队伍的新陈代谢功能；将竞争上岗与公开选拔作为晋升方式之一，通过优化工资制度安排，创新公务员激励制度；规定了针对公务员的15项禁令。基于三十年来中国行政法制建设选择了先行政救济法、再行政行为法和行政程序法、而后行政组织法的逆向发展的途径，目前行政性立法中最为薄弱的环节当属行政组织法的建设。根据2008年4月1日发布的《国务院2008年工作要点》，“健全组织法制”将成为下一步政府行政立法工作的重点。

　　（三）人权彰显

　　人权概念写入宪法，是这个时期的标志性事件，这个时期的公法制度更全面、明确地彰显出人权保障的理念。经过二十多年的经济改革，中国经济改革已经进入深水区，非公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，甚至在许多地方成为主导经济。经济利益的多元化，对社会结构的变化带来深刻影响，非公有制经济的成长使得要求保护私有财产的要求非常强烈。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了第四次修正案。这是历次宪法修正案中修改条数最多、涉及内容最广泛的一次，且与人权相关的修宪内容的比例大大增加。例如，写入了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，增加了土地和私有财产征收、征用的补偿条款：“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”：“国家尊重和保障人权。”在对人权的宪法性确认的基础上，这一阶段的公法制度建设，人权保障的主旨更为明显获得彰显。与人权保障在公法制度中获得彰显相适应的是，公民人权意识有较大的提高，这个时期出现了诸多捍卫权利的典型事例。例如，被称为“宪法司法化第一案”的齐玉苓案，2003年的孙志刚事件促使国务院主动撤销《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，2007年重庆钉子户事件的妥善解决，以个案的方式体现了拆迁过程中公民财产权的保障程度有所提高。

　　在公法制度体系基本形成，人权观念日益提升的背景下，宪法的重要性在这个阶段被多次强调。人们逐渐清晰地认识到，社会主义宪政是法治国家建设的目标与深化阶段。2004年9月，胡锦涛在纪念全国人民代表大会成立50周年的讲话第一次表达了“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”的宪法理念。[19] 2008年3月，吴邦国十一届人大一次会议上作人大常委会工作报告时，总结了以人权概念入宪的第四次宪法修正案，是“充分体现了党的主张和人民意志的统一，成为我国宪政史上又一重要里程碑”，[20] 宪政的概念在十一届三中全会全会之后的三十年里首次出现在最高权力机关的会议中明确提出，“社会主义宪政是法治发展的高级阶段” [21]的共识逐渐达成，我国的公法制度建设也将从依法治国时期进一步升华到依宪治国时期。

　　综上，三十年的公法制度建设，经过十一届三中全会前后的酝酿与反思，我们奠定了现行宪法秩序；在此基础上，大致经历了一条从法制到法治；再从法治逐步迈向宪政的路径。如果以宪法文本或相关规范性文件载入这些语词为标志，从法制到法治，我们用“二十年改一字”；[22] 而宪政的话语到最近五年才在政治主流话语中若隐若现、逐渐明确。在宪法文本中记录并巩固这些转变的成果，而行政法制建设则走在推动乃至促成实现这些转变的前沿。这个从部分到整体、从法制硬件到法治、宪政软件，步步为营、渐次拓展、适时深入的过程，所体现出的“稳定压倒一切”的“渐进式改革”思路，与法的安定性特质不谋而合；公法制度建设在保障人权、规范国家权力等宪政目标的实现上逐渐趋于充分。然而，当成就过多地依赖于政治精英的判断力时，宪政进程稳定性与延续性就增加了诸多不确定因素，如何将公法制度建设的成就与教训的积累转向主要依赖于民主的法律程序与合理的宪政纠错机制保驾护航，将是公法制度建设在前三十年的基础上继续推进过程中，面临并逐渐紧迫的最大课题。在总结过去、确认现状的基础上，中国公法制度建设正走向新的阶段、谱写更加辉煌的篇章。

　　（《三十年中国公法制度建设的四阶段论》）

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　　作者简介：郑磊（1979－），法学博士，中国人民大学法学院博士后研究人员，zhenglei87520@126.com.

　　本文的扩充版系北京大学宪法与行政法研究中心主持的三十年中国公法回顾系列丛书中“当代中国公法的发展”中的《中国公法30年》（中国人民大学宪政与行政法治研究中心负责编写，北京大学出版社即将出版）中第二章。

　　写作与修改过程中，与韩大元教授、王贵松博士、张翔博士、杜强强博士的多次定期交流对本文助益良多，在此鸣谢。当然，文中若有纰漏之处，责任在笔者。

　　[1] 宋功德：《中国公法的崛起与政治变革》，《法制与社会发展》2004年第2期。

　　[2] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第66页

　　[3] 1980年对1978年宪法的第二次修改中，四大权利被取消。

　　[4] 夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。

　　[5] 数据来源：许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下），福建人民出版社，第528页。

　　[6] 1987年，温州市苍南县舥艚镇农民包郑照及其儿子，因不服苍南县政府强行拆除其房屋的行为，起诉县政府。参见何海波主编：《法治的脚步声——中国行政法大事记（1978-2004）》，中国政法大学出版社2005年版，第73页。

　　[7] 陈端洪：《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》，《中外法学》1995年第4期。

　　[8] 参见姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第3页。

　　[9] 罗豪才：《社会转型中的我国行政法制》，《国家行政学院学报》2003年第1期。

　　[10] 应松年、薛刚凌：《行政诉讼十年回顾——行政诉讼的成就、价值、问题与完善》，《行政法学研究》1999年第4期。

　　[11] 陈端洪：《行政许可与个人自由》，《法学研究》2004年第5期。

　　[12] 罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第41页。

　　[13] 应松年：《<行政处罚法>与依法治国、依法行政》，《行政法学研究》1996年第3期。

　　[14] 参见徐向华、林彦：《我国<立法法>的成功和不足》，《法学》2000年第6期。

　　[15] 林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第351页。

　　[16] 胡锦涛：《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，2004年9月15日。

　　[17] 数据来源：国务院新闻办公室：《中国的法治建设白皮书》，2008年2月。

　　[18] 吴邦国2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》

　　[19] 胡锦涛：《在纪念全国人民代表大会成立50周年的讲话》，2004年9月。

　　[20] 吴邦国，前引《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。

　　[21] 徐显明：《社会主义宪政是法治发展的高级阶段》，《法学研究》2007年第4期。

　　[22] 李步云、黎青：《从“法制”到“法治” 二十年改一字》，《法学》1999年第7期。

　　中国人民大学·郑磊