住改商房屋拆迁相关问题研究

发布日期：2016-09-28 作者：杜凯律师

住改商房屋拆迁相关问题研究
---杜凯律师
引言：现如今拆迁类的案件频发，拆迁中存在重大的问题之一就是住改商问题，因为在拆迁中按照商业用房进行拆迁补偿和按照住宅进行拆迁补偿相差的数额是很大的。所以杜凯律师在办理拆迁案件中，经常遇到因住改商而提起诉讼的案件。
2003年9月19日，国务院办公厅下发《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”该通知属于特殊规范性文件，具有国家政策的效力，对行政机关具有约束力，人民法院可以作为审查行政行为合法性的补充依据。具体而言：第一，房屋产权证上所登记的房屋使用性质，应当作为确定房屋性质的依据；第二，房屋性质发生变更的，房屋所有人应当向房管局申请变更登记；第三，规划和土地管理部门确定该房屋的性质为住宅，并且实际用于居住的，应当按照住宅给予补偿安置；第四，规划和土地管理部门确定该房屋的性质为住宅，但依法取得营业执照并用于商业经营的，应当按照住宅予以补偿安置，同时根据其经营状况、经营年限以及纳税等实际情况给予适当补偿。
住改商房屋的性质认定问题，在物权法出台之前原本是一片空白。原建设部房产司曾在一个复函中规定：在拆迁中，对房屋非住宅应根据房屋产权证上所登记的房屋使用性质确定，对房屋的使用性质由住宅变更为非住宅房屋或经营用房，房屋所有人应向房产局进行房屋使用性质变更登记。这个规定规定的标准——是“登记标准”，但实践中大量未进行登记，却实际经营多年的房屋，如何进行认定？是否可以一律不按非住宅房屋予以认定？需要根据具体情况进行分析，不能一概而论。
鉴于“登记标准”在实践中未必合理，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2003]42号）进一步作出规定：对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营状况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。这个规定的标准是“营业执照”标准，相对而言，更为贴合社会实际情况。这个文件的精神，目前实践中仍然被沿袭，未因国务院590号令的出台而完全废止。
物权法出台后，在第77条对住改商问题作出了专门规定，该条文规定：业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。对于住改商问题，物权法并未禁止，而是设定了两个限制条件：一是不得违反法律、法规以及管理规约；二是经有利害关系的业主同意。最高人民法院后来出台的司法解释中，又对有利害关系的业主的界定范围、违反限制条件的救济途径进行了规定，整体而言，对于住改商问题采取了较为严格的认定条件。
在实践中，认定住改商的标准并不统一。行政部门一般倾向于采取“登记标准”，而法院在司法实践中的标准并不统一而明确。根据最高人民法院部分法官的观点，住改商应以房屋的实际用途作为认定性质的依据。但这种观点在司法实践中能够走多远，仍有待实践的检验。
住改商问题在各地的认定标准并不统一，上海市对住改商的房屋性质认定采取的标准较为复杂。《关于贯彻执行《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》若干具体问题的意见》第7条规定：
《细则》中所称的非居住房屋，按照下列规定予以认定：
（一）原始设计为非居住房屋，延续至房屋征收决定作出时仍作为非居住房屋使用的，应当认定为非居住房屋；
（二）公有房屋承租人与公有房屋出租人签订了公有非居住房屋租赁合同，建立了公有非居住房屋租赁关系的，可以认定为非居住房屋；
（三）房地产权证书和房地产登记簿记载的权利人为单位，可以认定为非居住房屋，但其房屋性质明确记载为居住或者实际用作职工或者职工家庭居住使用的除外；
（四）原始设计为居住房屋，经市或者区（县）房屋行政管理部门批准居住房屋改变为非居住用途的，除有特别规定以外，可以认定为非居住房屋。但在2001年11月1日以前，已经以居住房屋作为经营场所并领取营业执照的，可以认定为非居住房屋；在2001年11月1日以后，以居住房屋作为经营场所并领取营业执照，未经市或者区（县）房屋行政管理部门批准居住房屋改变为非居住用途的，不认定为非居住房屋。
最高人民法院2009年5月14日颁布《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“解释”），该“解释”的出台是最高人民法院在分析《物权法》实施中的重点和难点问题，总结《物权法》实施一年多来的实践经验的基础上，对《物权法》的一次深化和补充。“解释”第十条和第十一条对“住改商”问题作了规定。这对化解小区矛盾、维持小区内关系和谐具有重大意义。下面笔者对此进行一些粗浅的法律解读。
法条出台的背景依据
简言之， “住改商”就是将住宅转变为经营性用房的行为。现代社会，人们对居住的要求不再是简单的“有房可居”，而是越来越注重良好的居住环境和品质。但“住改商”严重干扰了其他业主的正常生活，挤占了其他业主的公用设施资源，同时给小区安全带来了隐患。基于此，《物权法》第七十七条明确规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。”但是，《物权法》只是对“住改商”问题作了一个原则性规定，对一些细节问题未做具体规定。《物权法》实施后，审判实践中更为棘手的问题是如何确定“经有利害关系的业主同意”及其法律后果，有利害关系业主的同意是全部同意还是多数同意等。基于此，最高人民法院集思广益，出台了这 “解释”，以解决法律适用的困难。
条文理解
对“解释”第十条和第十一条，可以从多角度来进行理解。限于篇幅，本文主要从以下几个方面进行重点解释、说明。
1.“有利害关系的业主”的认定
《物权法》对“有利害关系的业主”这一概念没有进行说明，在实践中引发了许多争议。有人认为，在物理空间上与业主相邻的其他业主属于这一范畴。也有人认为，这一概念是指房屋改变后影响到其权益的其他业主。依据“解释”的规定，属于“有利害关系的业主”范畴的有两种：一是本栋建筑物内的其他业主。“解释”第十一条规定：“业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称‘有利害关系的业主’。”由此也就可以推导出一个结论，要想把住宅改为经营兴用房，必须经过整栋业主的同意，从而增加“住改商”的难度。二是建筑区划内，本栋建筑物之外的，主张与自己有利害关系的业主。但他们必须履行举证责任，证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。如果其举证成功，也可以认定为“有利害关系的业主”。
2.允许“住改商”的前提条件：首先，必须符合法律、法规以及管理规约的规定。现实生活中比较常见的现象是，许多业主无视管理规约的规定，强行将住宅出租给企业。规约是所有业主共同意思的表示，属于小区范围内的“宪法”，具有最高约束力。如果规约不允许将住宅改用商用，业主有义务尊重规约的拘束力，否则将承担违约的法律后果。其次，必须经有利害关系业主的同意。物权法以及“解释”赋予其他业主对“住改商”的否决权，是一种无条件的否决权。只有经所有有利害关系业主的同意，“住改商”才具有合法性。
3.其他业主的同意必须采明示方式。业主对“住改商”的同意权是一项法定权利，在行使这一权利时，相关当事人不能采强制手段，将业主的默示认定为同意。只有业主以书面形式同意，方才具有“同意”的法律效果。而业主的默示只能代表做出“反对”的意思表示。
4.在“住改商”纠纷中，不能以“多数制”原则确定有利害关系业主的意见。中国传统的逻辑思维是“少数服从多数”，许多业主虽然对“住改商”有异议，但碍于面子，不愿意跟其他人扯皮脸皮。商家则会以多数人同意为由，强行进驻社区。“解释”第十条第二款规定：“将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。”在这里，法律排除了“多数人暴政”的可能，维护了代表少数人利益业主的权利。

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