深透理解最高法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》把协调工作作为妥善处理行政纠纷的重要选择

　　大力加强协调工作，努力化解“官民”矛盾，是妥善处理行政纠纷，全面构建社会主义和谐社会的重要途径。因此，尽管《中华人民共和国行政诉讼法》没有把“协调”规定为行政诉讼的必经程序，但人民法院在审理行政案件的过程中，一直把协调工作当作妥善处理行政纠纷的一个重要选择。然而，由于缺少法律的明文规定，人们对协调工作的认识是不一的，协调工作的开展也是不平衡的，这也在一定程度上影响了协调工作的效果。最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》于2月1日正式实施后，该规定就妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为作出了规定。该规定在规范原告撤诉行为的同时，再次引发了笔者对将作为案件裁判者的法院，能否积极主动从中协调、化解矛盾、促成撤诉问题的思考。

　　一、协调工作在行政诉讼中的主要成效

　　笔者所在法院坚持把“协调”作为化解行政争议的有效路径，建立健全“行政案件协调和解制度”，针对涉及城市建设、征地拆迁、劳动保障、环境保护等敏感性、群体性行政案件，切实加大行政协调力度，以“庭前指导”、“庭中释明”及“诉外延伸”为三个着力点，确立协调突破口，创新调解新思路，既注意引导当事人以合法、理性的方式表达意愿和要求，又不断增强协调化解行政争议的能力，推动行政机关与行政相对人之间的和解，实现定纷止争、案结事了。

　　一是彻底解决了行政纠纷，实现案结了事，减少了公民与政府的对抗，有效的化解了“官民”矛盾；同时也减少了上诉、申诉、上访等现象的发生。从对协调撤诉案件的回访情况看，通过协调和解决纠纷的案件，无一案在结案后缠诉缠访，并都及时履行。

　　二是减少当事人诉累，节约诉讼成本，提高诉讼效益。如有些涉及民事纠纷的行政案件，在解决行政争议的同时一并解决了民事纠纷。

　　三是促进了法院行政审判工作外部环境的改善。通过在协调工作中向地方党委、人大汇报重大案件，向行政机关发送司法建议，向群众释明法律，在一定程度上促使法院行政审判工作由被动变主动，司法环境得到改善。

　　二、在行政诉讼中可进行协调的几种情形

　　笔者综合该院协调结案具体情况 ，认为以下几种情形在行政诉讼中可进行协调。

　　第一，行政行为有违法或者不当 ，被告得自行变更或者撤销原行政行为的情形。法院经过对案件的审理 ，认为行政行为在程序上或实体上有瑕疵 ，可以建议被告变更或撤销原瑕疵行政行为。如果瑕疵行政行为已经给原告造成了损失 ，协调还应涉及被告对原告的赔偿问题。对于这类案件，法院的协调必须尊重行政机关的法定职权，因为行政行为的作出、变更以及撤销都属于公权力的行使，具有一定的严肃性 ，其变更或撤销必须经过法定的程序，不能过于随意。

　　第二，行政行为属于行政机关自由裁量权范围。行政机关所要解决的是多种多样、千变万化的矛盾和冲突，立法者不可能对现实情况予以充分的预见 ，为更好地实现行政行为的目的 ，法律赋予行政机关相当的裁量空间。但是很多情况下，行政行为属于合法但不合理的情形。在诉讼程序中对这类案件进行协调 ，使行政机关改变不合理的行政行为 ，不仅不会致其放弃或滥用法定职权，相反会使行政行为更加符合立法原意。

　　第三 ，行政裁决行为。行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权 ，对当事人之间发生的、 与行政管理活动密切相关的、 与合同无关的民事纠纷进行审查 ，并作出裁决的行政行为。行政裁决行为的目的是解决民事争议 ，现实中这种行为是很多见的。如行政机关在涉及拆迁、 环保等事项中的裁决行为。在行政诉讼过程中 ，若民事争议的双方当事人变更其主张甚至放弃其民事权利 ，则以行政机关为被告的行政案件就有了进行协调的基础。

　　第四 ，行政合同行为。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同既具有行政性 ，又具有合意性。行政合同订立后，相对方可以对合同的内容提出修正的建议，行政机关也可以作出一定的让步。因此，对因行政合同引起的争议，法院在诉讼过程中可进行协调。

　　第五 ，不履行法定职责的行政行为。实践中行政机关不履行其法定职责的情形常常表现为行政相对方向行政机关提出申请，行政机关却拒绝或拖延履行。相对方如果起诉 ，其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，按照现行法律的规定，只能判决其履行职责。但是诉讼程序既耗时间又耗精力，而且相对方的最终目的并不是在法院胜诉，而是通过行政机关履行职责获益。所以在该类行政案件中，法院可以通过协调促使行政机关履行法定职责。

　　三、行政诉讼协调工作中应注意的问题

　　行政诉讼案件可由当事人在人民法院的主持下，经过协商，在法律规定的处理权限范围内，通过对其拥有权利的让步，自愿达成协议。笔者认为，在协调过程中应当遵循以下原则：

　　（一）合法性原则

　　法院应当根据当事人自愿、合法的原则主持诉讼和解。即和解的前提首先应该是对被诉行政行为进行合法性审查，再根据案件的类型和具体案情确定是否适用和解程序。双方最终达成的和解协议不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。

　　不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。羁束行政行为一般不宜适用协调，法律规定了明确的行为要求，行政机关不存在自由选择的可能，自然也无处分权，一旦协调，将对国家公共利益或他人合法权益造成损害。

　　（二）自愿原则

　　协调案件应出于自愿，协调的本质在于始终尊重当事人意志。协调程序的启动及协调过程中，应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受协调。由于行政诉讼的特殊性，行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理，在协调时尤其要注意行政机关是否依权向原告施压，原告接受协调是否出于自愿，法院更不应用明示或暗示的语言、行为给原告施加压力做协调工作。在行政诉讼中，这种观点，尤要克服。要防止法官的恣意，法官提出协调意向，做一定的协调工作都是可以并且理当提倡的，但最终的协议须双方当事人认可，经当事人同意。

　　（三）适度协调原则

　　行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值取向外，同时又要保障行政机关依法行政。行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率，实在调不成的，当以裁判形式尽早结案。也就是说，法官在审理行政案件的时候，必须在查清事实，明确责任的情况下，对双方当事人的诉讼请求和利益进行衡平，选择适当的方式和合适的切入点，适度进行协调。不能“以拖压调”，久调不决。

　　（四）讲求效率原则

　　法院主持诉讼和解的目的，是为能更快更好地解决行政争议，因此人民法院组织协调时，可以采用简便的方式进行。当事人各方可以同时在场，也可以分别进行，或采取邀请有关单位和个人、当事人所在地基层组织进行协助，也可以根据实际需要建议当事人自行协商。在和解协议的具体形式上，可以采用书面或口头形式。和解要讲究效率，能调则调，当判则判，对当事人不同意和解或者未达成和解协议的，应及时作出裁判。

　　（五）分清是非原则

　　法院在审理行政案件中，要按照“坚持合法审查、促进执法完善、依法规范撤诉、力求案结事了”的原则。要在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他相关方合法权益的前提下，对存在瑕疵的行政行为，建议行政机关完善或改变，补偿行政相对人的损失。但对合法的具体行政行为、无效的具体行政行为，法院不得适用诉讼和解程序，因行政权属于国家公权不同于民事权利。

　　四、行政诉讼中协调的方式方法

　　行政诉讼案件从总体来讲要比民事案件协调难度重大，由于起诉前行政纠纷大多都经过各级政府部门的层层协调和处理，群众也经过多次的上访，往往是官民矛盾已不可调和的情况下才提起行政诉讼。这就要求行政审判法官更具有司法为民的责任心，采取多种形式，适用高超的协调艺术，多方位来进行协调。

　　一是协调行政诉讼案件，要以“司法为民，案结事了”为宗旨，确立司法和谐的社会主义法治理念。增强服务意识，从切实解决当事人的矛盾纠纷和维护和谐社会的高度来重视协调，想为当事人所想，急为当事人所急，克服畏难情绪和工作马虎的不良作风。具有耐心、细心、诚信、恒心四心，穷尽一切协调方法，只要协调有一线希望，决不放弃。要动之以情，晓之以理，用自己的真情感化当事人，以促使他们通过协调的方式解决纠纷。

　　二是吃透案情，抓焦点，找准协调的切入点，这是协调行政诉讼案件首要的前提，是重中之重，如果法官没有吃透案情抓不住焦点，怎样去做有针对性的协调工作。主审法官收到案件后，应当认真审查原告、被告诉、辩要点，理清各种法律关系，抓住产生纠纷的症结、焦点，依照法律、法规，参照规章和其他规范性文件及党的相关政策，制定出最佳的协调方案。

　　三是紧紧依靠党委领导、积极争取人大、政府对行政案件协调的支持和参与。行政诉讼案件，特别涉及到房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等群体性案件和政治敏感性强的重大疑难案件。这类案件人数众多，涉及而广，当事人情绪比较激动，处理不慎极会造成不好的社会影响和社会稳定，甚至会导致集体性上访。同时这类案件党委、人大、政府也非常重视，很希望法院能协调好，处理妥当。对这类案件法院就应当主动向党委、人大、政府汇报，制定出最佳的协调方案，争取党委、人大、政府的支持，并尽可能由其出面做好协调工作，协调好这类案件。

　　四是充分利用当事人的上级机关、基层组织、族群、朋友、代理人等的影响，多方努力，息诉止争。在法院协调中，仅凭案件的承办法官或是合议庭的力量是有限的，法院要调动一切可能调动的积极因素来做协调工作。如在协调中案件当事人的共同上级机关和基层组织出面协调、解决矛盾；利用当事人的亲朋好友或比较信任的人从中化解，消化矛盾，还可以利用和当事人有特殊关系的群体，如律师、“说情人”耐心开导，缓和矛盾等等，这样可以变不利因素为有利因素，将案件协调好。

　　五是居中协调，辩理析法，及时签订协调协议。行政审判法官在协调中始终要处于中立地位，无论在言语、表情还是具体协调中都要以中立身份出现，避免当事人感到法官有偏袒之心，要认真耐心听取行政相对人的意见，让其将其满腹牢骚，和怨气发泄出来，让其感到法官尊重他的意见，从而拉近法官与当事人的距离，为下一步协调打下感情基础。在听取当事人意见后，法官要充分运用自己的法律知识和协调口才技能，辩理析法，对其中正确的意见和要求充分给予肯定和支持，对不正确的意见要当场指出其错误之处，对一些无理要求要给予批评。要辩析得当事人心服口服，使协调由可能变为现实，通过协调达成一致意见的要趁热打铁，及时签订好协调协议，以免出现反弹，彻底解决他们之间的争议。（来源：北大法律信息网）

　　隋小红·黑龙江省北安法院