试论我国民事检察监督制度的未来走向

发布日期：2004-10-12 文章来源：互联网

　　内容摘要：我国的民事检察监督制度是一项有着独特的历史背景和精神内涵的诉讼检察监督制度，是符合我国国情、确保司法公正的一道重要的法律屏障。虽然有着某些缺陷与不足，但其存在的价值却是不容否定的。因此，在未来的走向中，这一制度决不应是被取消抑或被限制。相反，我们应以现代司法的理念对其加以强化和完善，以期继续发挥其维护司法公正的职能。?

　　检察机关以抗诉方式对民事诉讼实行法律监督是我国民事诉讼法设置的一项颇具中国特色的检察监督制度。它的建立对于维护司法的公平与正义起到了积极的作用。但多年的司法实践也表明，这一制度尚存在着诸多的问题与不足，极大地制约着其功能的有效发挥。也正因为如此，才引发了人们对这一制度未来命运的颇多论争。对此，笔者认为，我国民事检察监督制度的未来走向应当是以维护司法公正为导向，走强化检察监督之路，并对改造和完善我国现行的民事检察监督制度提出了初步的构想。

　　一、我国民事检察监督制度的历史考察及其存废之争?

　　民事检察监督制度是一个国家的检察机关依法对该国的民事诉讼活动实行监察督促以维护民事诉讼程序和实体的公平与正义的一项法律制度。我国检察机关参与民事诉讼监督的问题，早在民主革命时期就已经提出并付诸立法和司法实践了。建国后，以列宁的国家干预民事法律关系的思想为指导，在借鉴前苏联社会主义检察理论的基础上，仿效苏联的模式，构建起我国的民事检察监督制度，并以立法形式予以明确规范，如1954年的《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。”此后，各地检察机关积极参与民事检察监督工作，在维护国家和人民利益方面取得了初步成效。到20世纪80年代，我国的民事检察监督制度进入了新的历史发展时期。1982年3月颁布的《民事诉讼法（试行）》第12条规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督；1982年12月的《中华人民共和国宪法》则规定了人民检察院是国家的法律监督机关。这一规定不仅明确了民事检察监督是检察机关法律监督内涵的应有之义，同时也为检察机关实施民事检察监督提供了直接的宪法依据。据此，最高人民检察院与一些地方检察机关从1986年起有选择地开展了民事诉讼监督试点工作，对完善法律监督职能作了有益的尝试。为了更好地贯彻落实宪法的规定，1991年4月通过的《民事诉讼法》对民事检察监督的相关内容作了进一步规范。该法第14条重新规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第185条则更为明确地规定了检察机关进行法律监督的具体方式，即按照审判监督程序提起抗诉，并以列举方式界定了抗诉的法定事由。自此以后，我国各级检察机关在民事诉讼领域开展了大量富有成效的检察监督工作，并取得了丰硕的成果。

　　纵观我国民事检察监督制度的发展历程，我们不难发现，建国初期，我国民事检察监督制度在监督方式上是以检察机关提起诉讼或参与诉讼为主，其所保护的对象重在国家利益和社会公共利益，这与国外的普遍做法并无二致。与之不同的是，我国现行的民事检察监督制度则采用事后监督的方式即抗诉制度来对民事审判活动实行法律监督，其直接的目的在于保护诉讼当事人的合法民事权益。究其实质，我国现行的民事检察监督制度实质是一种特殊的司法救济制度[1]，是诉讼当事人的合法权益在民事诉讼中有可能未得到应有的司法保护而诉讼程序又已终结的情况下，通过法律监督程序由检察机关提请审判机关重新审查其所认定的案件事实和所适用的法律，以保护民事诉讼当事人合法的诉讼权利和实体权利的一种特别措施。由此可见，在不同的历史时期，我国民事检察监督制度的内涵有着显著的区别。?

　　如前所述，尽管检察机关以抗诉方式对民事诉讼实行法律监督系我国民事诉讼法所设置的一项颇具中国特色的检察监督制度，但它却是符合中国国情、确保司法公正的一道重要的法律屏障。理由在于，自80年代以来，在民事诉讼领域，因受地方保护主义及其他因素的影响，造成的裁判不公的现象较为严重，案件的错判率也较高。但错误的裁判在发生法律效力后，当事人通过审判监督程序提出申诉要求再审，却常常遇到许多困难。正是在这样的背景下才催生出我国现行的民事检察监督制度。而检察机关作为国家的法律监督机关，对法院的错误裁判以抗诉方式行使法律监督职权，这对于保障司法的公正性而言，其意义是不言自喻的。从民事检察监督的实践来看，自1991年至1998年，全国民事行政检察部门共提起抗诉案件20501件，法院未再审的占11187件，为55%；法院再审9314件，占45%.其中法院再审后撤销原判的或改判的平均比例为82%.[2]检察机关抗诉案件每年在不断增加，且改判率也较高，故而检察机关的检察监督作用还是比较显著的。?

　　但毋庸讳言的是，无论是从理论的视角抑或从司法实践的角度来考察，我国现行的民事检察监督制度皆存在着诸多的问题与不足。譬如民事检察监督的体制尚不健全，致使检察监督权的权力位阶低于审判权，造成检察监督权的弱化和检察监督工作的疲软无力；法律规定的民事检察监督职权的供给严重不足，使得许多检察监督工作往往因为没有法律依据或法律规定缺乏可操作性而无法实施；民事检察监督的范围过于狭窄，导致大量的民事审判活动游离于检察监督范围之外，极大地限制了民事检察监督职能有效发挥的空间；民事检察监督的方式过于单一，致使大量的社会公共利益得不到有效的司法保护；在检、法冲突的解决机制、审判机关接受法律监督义务方面，现行的民事检察监督制度亦有许多不尽人意之处。上述问题与不足，无疑直接影响了民事检察监督制度各项职能的有效发挥，也降低了司法实践中检察监督工作的实效。?

　　由于现行民事检察监督制度本身存在的诸多局限，以及由此产生的系列负面效应，引发了理论界对这一制度“存与废”的颇多论争。有的观点认为，民事检察监督的出路在于废除检察机关的民事抗诉权，而将重点放在对法官个人的违法违纪及道德品行等方面的监督上来[3].有的观点则主张，民事检察监督不宜强化，而应将检察监督权的重点放在公法范围上[4].还有的观点坚持检察机关的抗诉监督在现阶段既不能取消，也不能弱化，而是应当进一步加强和完善，使之在程序上更合理，更具有实效性[5].上述论争，实际上是对我国民事检察监督制度未来走向所进行的有益探讨，这对于我国现行民事检察监督制度的前途与命运无疑有着积极而又深远的影响。

　　二、我国民事检察监督制度的未来走向?

　　理论界对我国现行民事检察监督制度的论争表明，近几年来民事检察监督实践的长足发展已引起了学术界和实务界的高度重视。为此，我们也有必要对我国民事检察监督制度的前途和命运给予密切关注。笔者认为，我国民事检察监督制度的未来走向应当是以维护司法公正为导向，走强化检察监督之路。这是由民事检察监督制度本身所蕴含的诉讼价值和我国社会的客观现实需要所决定的。

　　首先，民事检察监督制度自身蕴含的维护民事司法公平与正义的诉讼价值确立了其在未来社会中所具有的不可替代的地位。在任何一项法律制度的背后都会隐藏着这一法律制度所追求的特定的法律价值。这些法律价值反映了特定社会的人们对该项法律制度的希冀和要求，也体现着该项法律制度对社会主体所具有的积极意义。就民事检察监督制度而言，其所以能够成为民事司法的一项法律制度，乃因为它建立于公平与正义等现代司法价值基础之上，满足了现代社会的人们对这一法律制度所寄予的价值追求。具体而论，民事检察监督制度作为一种旨在保障民事审判权正确、合法行使的制约机制，其价值就体现在保障民事诉讼程序与实体的公正之上。?

　　其一，确立民事检察监督制度有助于保障民事诉讼程序公正价值的实现。程序公正，从审判角度来看，是指法律程序在具体的运作过程中应当符合公开、公正、民主的要求，对诉讼参与人的合法权益提供充分的保障，并切实有效地保障法官依法公正地行使审判职权。其具体的内容包含在法官的中立性、程序的合理性、程序的参与性及程序的公开性诸方面，而民事检察监督制度则是实现程序公正的必要保护。这是因为，对民事诉讼实行检察监督，可以有效地规制法官的审判行为，严格限制法官的恣意、专横与擅断，克服法官的歧视与偏见。这样就既能保证法官在民事诉讼中保持超然的态度，以不偏不倚的立场行使审判权，从而实现法官的中立性；又能保证法官严守程序规则、使其在审理和裁判的程序运作上符合理性的要求，以实现程序的合理性；同时还能确保法官充分尊重当事人的意志，维护当事人的诉讼权利，认真听取当事人的意见，以满足程序参与性的要求。另外，对民事诉讼实行检察监督，也是实现民事诉讼的公开性和透明化、防止审判中存在的“暗箱操作”方式的有力保障。可见，民事检察监督制度的确立和实施，有助于程序公正价值的充分实现。?

　　其二，确立民事检察监督制度也有助于保障民事诉讼实体公正价值的实现。诉讼法意义上的实体公正通常指称为实体个别公正，是指裁判在认定案件事实和适用法律上都是合乎理性的[6]，它既为当事人的合法权益提供了切实的保障，又对民事违法行为给予了必要的制裁，而民事检察监督制度同样是实现实体公正的强有力的保障。理由在于，民事检察监督制度的存在，就为法官依法认定案件事实和正确适用法律提供了法律保障机制，这有利于排除法官在履行职权过程中的偏向和不当，防止法官滥用自由裁量权，并促使法官认真遵守诉讼规范，保障当事人的理性和平等对话，全面听取当事人的有效意见和主张，并运用科学的认证方法，准确地认定案件事实，在此基础上正确适用法律，对案件作出公允的裁判。因此，民事检察监督制度的确立，符合实体公正的内在要求，它的贯彻实施也有助于保障实体公正价值的实现。?

　　其次，社会的客观现实需要决定了我国民事检察监督制度的未来走向只能趋于强化，而绝不是取消抑或限制。这些现实性的因素包括：?

　　1、依法治国的内在要求。“依法治国，建设社会主义法治国家”系我国治理国家的基本方略。具体落实到司法领域，即是要体现司法的公正性、司法的权威性和法制的统一性。当前，在司法实践中，影响和制约实现这三个目标的要素还很多。但就民事检察监督制度而言，其基本职能就是在于矫正民事诉讼领域里司法不公的行为，扼制司法腐败现象，从而树立法律的权威，维护法制的统一。因而这一制度是符合依法治国的内在要求的。?

　　2、市场经济建设的需要。市场经济建设对民事检察监督制度的需要主要体现在：第一，民事检察监督制度是建立统一的社会主义市场经济的法制基础之一。市场经济在本质上是一种法治经济，它离不开统一的法制。而统一的法制又离不开健全的法律监督制度，离不开检察监督职能的有效发挥。第二，民事检察监督制度是依法调整市场经济关系的重要保障。它为市场经济主体为维护自己的合法权益提供了一种新的法律救济手段、一条新的法律保障渠道。第三，民事检察监督制度为市场经济建设提供了一套行之有效的法律保障机制，有利于净化市场经济建设的司法环境，促进市场经济的健康发展。?

　　3、权力自身属性的要求。权力是一种支配性的强制力量，本身具有扩张性和腐败的可能。而且每种权力都有其特定的边界法定的程序，超越权力边界行使权力，或违反法定程序行使权力，都是对权力正确合法行使的否定，是权力的异化。“但是一切有权力的人都容易滥用权力”，[7]因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。[8]而民事检察监督制度的基本职能就是通过以检察监督权制约审判权的方式来预防审判权的滥用，以实现司法的公平与正义。可见，民事检察监督制度是符合权力自身属性的要求的。?

　　4、司法现状的要求。当前，我国法官队伍的整体素质不高，法官的任免和管理体制还存在着诸多缺陷，执法的外部环境也不甚宽松，司法人员的官僚作风和官本位思想还很有市场。如此种种，造成了民事诉讼领域的大量违法办案和司法不公的现象，且这种司法现状在短期内还没有根本改观的迹象。实践表明，这种状况仅靠审判机关自身的力量是无法解决的，它离不开来自外部的监督。而在外部的监督中，检察监督的法定性和制度性决定了它是最有效的、不可或缺的组成部分。?

　　5、保护合法权益的需要。随着社会经济的快速发展，我国的民事案件呈大幅增长之势。然而，因受地方保护主义、权力寻租等因素的影响，滥用职权、怠于履行职责、枉法裁判、司法不公的现象多有发生。这使得大量的合法权益得不到司法的有效保护。为使错误的裁判得以纠正，司法的公平与正义得以回归，合法的权益得以保障，对民事诉讼实行法律监督则不失为一条行之有效的法律救济途径。

　　三、构建具有中国特色的民事检察监督制度之设想?

　　公正或正义历来被视为人类社会的美德和崇高理想，是法律制度必备的优良品质，也是司法永恒的主题。因而我们有必要以维护公平正义为导向，以强化检察监督为主体来改造我国现行的民事检察监督制度，并构建起适合我国国情、符合现代司法理念的新型民事检察监督制度。对此，我们的基本设想是：?

　　1、强化检察监督权力的设置，加大检察监督的力度，建构检、法权力位阶平等的检察监督体制。按照法律监督权力效力等级的不同，法律监督权力的设置主要有三种模式。就我国民事检察监督制度而言，依照现行的法律规定，检察监督权的设置乃属建议模式。在此模式下，检察监督权实为一种建议权，其效力等级远低于被监督权即审判权。这就使得宪法规定的检、法两机关法律地位上的平等实际上已沦为无权力平等基础的“虚拟平等”，[9]而检察抗诉权与法院审判权法律地位的不对等，正是这一内在矛盾在立法上的集中体现。很明显，仅有建议权的法律监督是不可能有效完成法律监督义务的，这也是造成民事检察监督不力的根本原因。因而以此模式建构的民事检察监督体制是不可取的。同样道理，以纠正模式建构民事检察监督体制也是不可取的，因为这样会导致法律监督权力的极度扩张。这种将检察机关的监督权力凌架于审判机关之上的做法不仅有违宪法的规定，而且在检察实践中根本就行不通。显然，在设置我国的民事检察监督权时只有平等模式才是唯一可取的。并且我国宪法也规定检、法两机关系同一位阶上的两大国家机关，皆由全国人大产生，对其负责，受其监督，因此两者的权力应当平等或对等，这也是基本的法理使然。同时，建构检、法平等的权力位阶，使检察机关在同位的角度对审判活动予以监督，才会使检察机关敢于监督、勇于监督、不断强化监督力度。只有这样才能取得更好的监督效果。应当说，以宪法为依据，强化检察监督权力的设置，加大检察监督力度，建构检、法权力位阶平等的检察监督新体制，才是民事检察监督工作的必由之路。[10]?

　　2、加强民事检察监督立法，构筑内容完整、结构合理、规范明确的民事检察监督权力体系。在民事检察监督制度中，检察监督权的主要内容是依次由知情权、确认权和保障权构成的。在这里，知情权特指检察机关有知悉、了解和掌握审判活动及所有与此相关信息的权利；确认权是指检察机关针对审判机关遵守程序法、适用实体法以及认定事实等情况所作的一种法律评价的权利；保障权则是指检察机关拥有的确保法律能够得到统一正确实施的权利。在这三种权利中，知情权是检察监督权的起点和前提；确认权是检察监督权的中间环节，起着承上启下的作用；而保障权则是检察监督权的目的和归宿。正是这三权层级递进的关系构成了完整意义上的民事检察监督权。就目前的情况看，我国的立法并未对这些基础性的权能作出相应的规范，造成了民事检察监督权在内容与结构上的空泛与抽象，这也是导致民事检察监督不力的重要原因。根据民事检察监督权的相关法理和民事检察监督工作的实际需要，我们有必要先行规范下列检察监督权：①调卷权。检察机关有权调阅一切与民事裁判有关的案卷材料。对于调卷的时间、方式和期限，亦应作相应的规定。②复制、摘录权，即检察机关有权复制、摘录民事案卷中的相关材料。③调查取证权。当检察机关通过查阅案卷、审查有关法律文书或以其他途径发现问题时，有权进行调查取证。④侦查权，即赋予检察机关对民事诉讼领域里的职务犯罪行为行使侦查的权力，以打击职务犯罪，保障司法公正。⑤出庭参诉权。庭审中，检察机关应有权宣读抗诉书，参加法庭调查，说明抗诉的根据与理由，并对法庭的审判活动实行监督。⑥列席合议庭和审委会会议权，以便检察机关了解裁判的理由和依据。⑦维护权。当检察机关确认民事裁判正确时，相应予以维护的权力。⑧纠正权，即检察机关认为法院的裁判错误时，有依法通过抗诉方式进行纠正的权力。?

　　3、拓宽民事检察监督的空间，打造全方位的民事检察监督体制。就民事检察监督法律关系而论，检、法两机关均系该法律关系的主体，双方权利义务所共同指向的对象即检察监督法律关系的客体乃民事审判活动及其裁判结果。客体问题解决了，自然也就解决了监督的范围问题。即是说民事审判活动所涉及的范围也就是民事检察监督的范围。而在民事诉讼中，审判活动所涉及的领域是较为宽泛的，包含了案件的受理、立案、审理、裁判及执行诸多环节，因而民事检察监督的范围也是相当广泛的，涉及到民事诉讼的各个环节和各个方面。从理论上讲，民事检察监督的范围应全方位涵盖审判活动所涉及的各个领域。然而，依照民事诉讼法和有关的司法解释的规定，民事检察监督的范围又仅局限于部分生效的裁判。这就使得大量的审判活动及裁判结果游离于民事检察监督的立法和执法范围之外。大量的实践表明，凡是未被纳入监督或监督不力的领域，恰好就是执法不严表现最突出的地方。因此，要避免检察监督的盲区，就有必要拓展民事检察监督的空间，将民事审判活动的整体置于诉讼检察监督之下，真正从立法上保障民事检察监督权所指向的对象与被监督的范围达到一致，以便对民事审判活动及其裁判结果实行有效的监督，最终达到维护司法的公平与正义之目的。?

　　4、正视检、法冲突，创建检、法平等的冲突解决机制。在各种诉讼检察监督中，检察权与审判权的冲突与统一是其基本规律。冲突不仅是必然的，也是现实的，抗诉就是检、法冲突最常见的表现形式。而统一性即检、法两家都适用同样的法律、都是为了严格执法和维护法治的统一，是与冲突相生相伴的，两者是一有机的统一整体。一方面是冲突不断发生，另一方面冲突又会不断地协调一致、走向统一。正是在这种冲突、统一，再冲突、再统一的交变互动中，法律才会得到严格而有序的贯彻执行。故冲突不仅是必然的，也是正常的、合理的司法现象。有冲突就应有解决冲突的法律机制，只有科学合理的冲突解决机制，才能使实践中的检、法冲突得以妥善处理。但我国现行法律对解决此类问题的规范严重欠缺，实践中这类冲突多由法院单方予以决定。这种检、法不平等的冲突解决机制，其在机理上是不科学的，在运作上是违宪的，对检察机关来讲也是极不公允的。因此，应当予以废除，同时创建一种检、法平等的新型冲突解决机制以取而代之。具体而言，就是由全国人大常委作为检、法冲突的中立裁判者，当检、法就某事项产生冲突后，双方交由全国人大常委进行裁决。这一构想不仅有充足的理论依据，也有一定的法律依据：①依据宪法的规定，全国人大是国家最高权力机关，检、法两家均由其产生，向其负责，受其监督，因而是唯一有资格、有权威解决检、法冲突的机关。②既然全国人大有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，当然也应有权撤销“两高”的抗诉和判决。③全国人大常委《关于加强司法解释工作的决议》规定，“两高”的司法解释如果有原则分歧应报请全国人大常委解释或决定。既然全国人大常有权裁决“两高”的司法解释分歧，同样也应有权裁决两机关在办案工作上的分歧。[11]

　　5、明确规范审判机关的法定义务，严格限制审判机关的恣意、擅断与专横。明确国家机关有接受法律监督的义务，不仅有利于法律监督的顺利实现，也有利于法律的正确实施。依据法律监督权利应当与接受法律监督义务相一致的原则，在民事诉讼中，审判机关有依法接受法律监督的义务。这些义务可以分为根本义务、基本义务和具体义务三个层次。根本义务与检察权相对应；基本义务与检察监督的基本内容相一致，包括执法公开义务、接受确认义务、接受纠正义务三个方面；具体义务亦即最具操作层面的义务，如送达法律文书、接受调卷函并移送案卷义务等。对于上述各项义务，我国立法本应有明确的规范，但令人遗憾的是，我国宪法和法律对审判机关应接受法律监督的根本性义务就未作任何规定，对于审判机关应接受的基本义务亦未见相应的规范，就是对审判机关应接受的具体义务，相关法律也规定得不甚全面、具体和明确。有鉴于此，在改造和重塑我国的民事检察监督制度时，就有必要对审判机关的义务加以具体化、法定化。这些义务包括：①审判公开义务。由于知情权是绝对的，检察机关只有知悉审判情况才能进行有效监督，因此，法院的审判活动必须向检察机关公开。②接受确认义务，即审判机关有义务接受检察机关对其审判活动所作的法律评价。③接受纠正义务。检察机关对审判活动中的违法情形提出的纠正意见，审判机关应当接受并予以纠正。④除上述义务外，审判机关还应有以下义务：依法向检察机关送达法律文书；开庭前及时通知检察机关；合议庭或审委会讨论案件时通知检察机关列席；接到调卷函后及时移送案卷；依法按期审理抗诉案件；接到检察机关的纠正违法通知后，应予纠正并告知检察机关等。?

　　我国现行的民事检察监督制度虽然尚有诸多的缺陷和不足，但它所蕴含的维护司法公平与正义的诉讼价值，仍然反映了特定社会的人们对这一制度的希冀和要求；虽然时代在变迁，但它所依存的社会历史条件并未消亡。因此，我们不能以其存在某些局限为借口来对其加以限制，也不能以时代的变迁为由来否定其具有的积极意义。诚然，我国现行的民事检察监督制度需要改造和完善，但这一制度本身所蕴含的诉讼价值和我国社会对此价值的客观现实需求决定了它的未来走向只能是趋于强化。对此，我们应当努力的就是如何尽快建构起适合中国国情、合乎现代司法理念的新型民事检察监督制度，并藉此促进社会公平与正义价值的实现。

　　[1]胡夏冰、冯仁强编著《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第467页。

　　[2]转引自王利明《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第544页。

　　[3]黄松有《对现行民事检察监督制度的法理思考》，载《人民法院报》2000年5月9日第3版。

　　[4]高洪宾、朱旭伟《民事检察监督不宜强化》，载《人民法院报》2000年6月27日第3版。

　　[5]李少波《如何认识民事检察监督制度——与黄松有同志商榷》，载《人民检察》2000年第9期。

　　[6]王利明《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第11页。

　　[7]孟德斯鸠《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。

　　[8]孟德斯鸠《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。

　　[9]胡夏冰、冯仁强编著《司法公正与司法改革研究综述》，清华大学出版社2001年版，第474页。

　　[10]邹建章《论民事检察监督法律关系》，载《中国法学》，1997年第6期。

　　[11]李浩《民事诉讼检察监督若干问题研究》，载《中国法学》，1999年第3期。

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