行政机关的内部文件不能作为撤销房屋登记的依据

【案情】
1999年、2000年，赵某、于某、戎某和某区制镜厂先后两次与房屋登记部门的下属单位市直公房管理处签订了房地产买卖合同，购买面积基本重合的房屋。2005年8月，赵某、于某、戎某向房屋登记部门申请转移登记，并交了相关税费。房屋登记部门向赵某、于某、戎某颁发了房屋所有权证。多年来，赵某、于某、戎某一直管理使用该购买的房屋。2012年8月，赵某、于某、戎某在拆建该房屋时，某区制镜厂职工出面阻拦发生争议。当年11月，房屋登记部门以赵某、于某、戎某的行为违反了《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款申报不实的规定及《房屋登记办法》第八十一条的规定为由，作出[2012]132号撤销该房屋所有权证的决定。赵某、于某、戎某不服，提起行政诉讼。某县法院经审理，以作出的[2012]132号处理决定适用法律、法规明显错误为由，判决撤销了该处理决定。该判决已发生法律效力。

2013年，某区制镜厂多次上访反映赵某、于某、戎某虚假出资，要求房屋登记部门将制镜厂所购房产恢复到制镜厂名下。2013年11月，某区公安分局将在侦查有关案件中获取的证据材料“函”(以下简称“函”)告知了房屋登记部门。12月，某区政府也作出了“某区制镜厂房屋问题调查情况”(以下简称“调查情况”)。2014年1月，房屋登记部门以 “函”和 “调查情况”为据，认为赵某、于某、戎某在办理房屋转移登记中存在“隐瞒真实情况、提交虚假材料”的情况，依据《房屋登记办法》第八十一条的规定，作出[2014]8号决定，再次撤销了该房屋登记行为，赵某、于某、戎某不服再次提起行政诉讼。

【分歧】

本案争议的主要焦点是房屋登记部门作出的[2014]8号撤销该房屋登记行为是否具有事实和法律依据。

【评析】

笔者认为，该撤销登记行为不符合《房屋登记办法》第八十一条的规定，理由如下：

根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，依职权撤销登记行为的前提，不仅要求“当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记”，而且要求该项事实已经为“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明”。所谓发生法律效力，是指具有法律约束力，对相关人员产生一定的约束和影响。发生法律效力的文件对人的行为产生法律上的约束和强制作用，需要对外公示或依法送达告知当事人，从而对当事人的权利义务产生影响。

本案中，行政机关出具的“函”和某区政府作出的“调查情况”，仅仅反映了侦查、调查的相关情况，并没有对“隐瞒真实情况、提交虚假材料”作出定论;该“函”和“调查情况”虽然都是行政性文件，具有一定的对内效力，但不能对外部行为产生约束力。该文件在效果上不具有确定性，在形式上不具有法定性，且没有赋予相对人救济权，不属于《房屋登记办法》第八十一条规定的“发生法律效力的文件”。

对于认为房屋登记中他人采取提交虚假材料等非法手段获得房屋登记的，当事人的救济途径中并没有规定可以直接向房屋登记部门申请撤销或注销房产证。2008年实施的《房屋登记办法》已取消了房屋登记部门自行调查、自行撤销的权力，这与原来的《城市房屋权属登记管理办法》的规定有所不同，具有相对的公平性，也有利于法院站在中立的角度审慎处理房屋登记案件。

有意见认为，该“函”和“调查情况”都加盖了两个单位的公章，属于《党政机关公文工作条例》中的“公文”，且当事人有提供虚假材料的行为，可以作为“发生法律效力的文件”对待。这种理解比较牵强，很难令人信服。

(作者单位：安徽省临泉县人民法院)