中国食品安全监管失灵的原因及国外经验借鉴

　　近年来，随着“三鹿奶粉事件”、“龙口粉丝事件”、“三聚氰胺事件”以及其它各种食物中毒事件不断出现，公众对食品安全的担忧以及中国食品安全监管部门的质疑越来越多。
　　中国是一个食品生产、经营和消费的大国。据中国国家工商总局统计，截至 2011 年底，全国共有食品经营企业 625.36 万家，个体工商户 3 256.47 万家。面对如此众多的食品经营企业，食品安全监管的难度之大可想而知。虽然相关部门高度重视食品安全监管工作，并为此进行了一系列的改革，但中国食品安全监管失灵的顽疾仍然存在。
　　1 中国食品安全监管失灵的成因
　　1.1 现行的食品安全监管体系落后
　　一方面，采取不同职能部门分段监管的方法不仅效率低下，还常出现各部门之间互相推卸责任的现象。食品从加工到销售涉及卫生、质检、工商等多个部门的职责，由于各部门在行政架构设置各异，导致协调工作极其艰难。多部门共同监管不仅造成监管力量分散，还容易因各部门的检测手段和执法标准各异，导致食品生产企业无所适从和消费者容易产生困惑等问题。在监管实践中，执法人员自身也经常为适用何种食品安全标准而犯难。另一方面，在现行监管体制下，由于各职能部门缺乏统一指挥，不仅影响了相关证据的调取，而且还容易导致肇事者趁乱销毁证据并迅速逃逸。从国外的经验来看，分段监管要真正发挥作用，需要充足的食品安全信息来源、统一的应急协调指挥和各职能部门密切合作等条件，但中国目前并不具备这些条件，这是监管屡屡失灵的重要原因。
　　1.2 相关立法不能满足监管工作的需要
　　随着社会和科技的发展，现行法律、法规中关于食品安全的许多规定面对新问题、新情况时明显力不从心。比较典型的是现行有关食品安全的相关法律、法规规定的食品安全标准与 WTO 和 CAC 规定的标准无法接轨，或缺失或标准过低，也有标准过严问题，还常常出现国家标准与行业标准、地方标准不一致的现象。执法标准各异或门槛太低直接导致强制标准的流于形式。此外，随着食品加工工艺的不断更新和产品形式的日益丰富，法定的按照中国食品业分类标准制定的监测标准，已经无法满足监管工作的需要。虽然中国也进行了一些改革，但依旧存在信息公开力度不够、技术标准不统一、可操作性不强、缺少成熟的配套实施细则、具体技术规范不健全、技术标准覆盖面过窄、国内标准与国际通行的标准差距过大、过分强调事后处罚、没有把各类突发性食品安全问题与危害公共安全相联系等问题。
　　1.3 没有形成有效安全预警机制和风险评估机制
　　中国食品监管部门现行的食品安全监测缺乏有效的预警体系，相关监测数据的资料和定点主动监测网络十分缺乏。监测数据档案资料的建立还停留在传统层面上，对有关农兽药、生物毒素、重金属等常见污染物的监测数据没有实现系统化。当中毒事件发生后，相关处理资料很难及时总结归档并形成全国性的背景资料；一旦下一次类似事件出现，监管部门必须重新开始监测。由于监管部门无法获得权威性的、全国性的食品安全监管信息，导致全国性的食品安全监测预警机制无法形成。此外，中国食品监测方法已经远远落后于国外发达国家，食品安全预警指标和检测能力没有实现具体化、系统化，这就使食品安全监管的安全预警和风险评估机制实际作用不大。
　　1.4 缺少完善的食品安全可追溯性制度和问题食品追责制度
　　中国缺少完善的食品安全可追溯性制度，食品生产、流通和销售的每一个环节没有全部被纳入监管和相互追查的范畴；一旦出现食品安全问题，监管部门无法获得生产者或销售者的相关记录，导致相应的监管措施很难及时到位。此外，中国缺少与国际接轨的问题食品追责制度。问题食品追责制度是指任何食品的生产、加工或销售商，只要被发现或自行发现其生产、加工或销售的商品存在质量问题，就必须向监管部门报告，并依法采取各种补救措施的制度。该制度的存在可以帮助消费者减少损失、降低问题食品威胁的几率。中国的《食品安全法》虽然有涉及食品安全召回的规定，但这些规定过于原则，可操作性不强，需要进一步细化并逐步实现与国际接轨。
　　2 国外监管方式给中国的启示
　　2.1 美国的连续改革式监管
　　由于美国政府和食品的生产、经营商普遍都比较重视商品的质量和经营的信誉，所以美国在食品安全的监管方面取得的成效有目共睹。从其监管的体系来看，由总统食品安全管理会牵头，包括农业部等在内的 7 职能部门共同构建了美国食品安全监管的有机体系。美国的安全控制体系，主要包括良好生产规范（GMP）和危险分析及关键控制点（HACCP）两个主要部分。现代的食品安全控制体系以良好生产规范（GMP）、卫生标准操作程序（SSOP）为基础， 通过 HACCP 体系的有效实施， 最终实现全程质量控制[1].美国安全控制规范的颁布有助于美国食品安全监管的体系化。为了使相关制度能与时俱进，美国坚持从立法上进行连续改革，以便监管部门能根据具体情况的变化及时修正监管方式。美国对转基因食品（genetically modified food,GMF）持积极支持的态度[2].为了有效监管包括转基因食品在内的各类食品，美国建立了缺陷食品召回制度，还成立了以食品安全检验署（Fs）、美国环境保护署（EPA）、食品药物管理局（FDA）以及动植物卫生检验署（APHIS）为主的专门的食品安全监管机构。美国的食品安全监管体系覆盖了境内所有食品类别和食品销售链的各个环节。
　　2.2 欧盟的渐进式监管
　　欧美发达国家的食品政策是围绕着高标准的食品安全建立的， 尤其是欧盟， 它提出要确保“从农场到餐桌”整条食品链的安全[3].欧盟的改革实行的是渐进式监管。1964 年，该共同体颁布了第一部食品卫生法，但仅对鲜肉作出规定，随后才对其他食品制定了实施和卫生法规[4].欧盟要求各个成员国在实施具体食品安全监管时，一定要将消费者的知情权和食品的安全同等重视。为了使成员国的食品安全监管覆盖产业链的各环节，他们成立了“欧洲食品权力机构”（欧洲食品安全局），由该机构负责统一管理食品安全问题。目前，欧盟又对成员国的食品安全监管提出了新的改革要求。新的规范将原来的制度进行了统一的规范，加入了许多新的内容，删除了一些过时的规定，改革的目的是为了实现监管制度的统一和透明。欧盟还发布了《食品安全白皮书》，把食品安全的科学研究纳入食品监管体系。欧盟理事会 90/220 令和《新食品法》（Regu-lation No.258/97） 不仅强调了体系化监管的重要性，还明确了转基因（GM）的混合必须保持在 1%之下。
　　2.3 加拿大的社会广泛参与式监管
　　加拿大所采取的监管方式是在强调合作和分级的基础上动员全社会的力量进行广泛参与的方式。加拿大的食品安全监管体系强调监管的公开性、科学性、预防性和全民参与的特点。为了提高食品安全监管的实际效果，加拿大建立了联邦与各省、市地方政府协同监管的食品安全监管体系，相应监管机构主要围绕食品检验署（CFIA）（卫生部和农业部的下属机构）来运行。该体系确立了分级管理的原则，并以立法手段将地方各级政府或相关部门的监管职责予以明确。为了教育公众重视食品安全问题，加拿大成立了“消费者食品安全教育组织”,并在各地方按照行政区域分别建立地方性的“消费者食品安全教育组织”,使食品安全的教育与宣传组织覆盖全国。目前，加拿大已经逐步形成了由食品检验署（CFIA）为主，包括各级地方政府监管机构、各大学、各专家委员会、各科研机构以及各种社会公益组织在内的全民参与的全国性监管体系，该体系有效保障了加拿大的食品安全。
　　上述国家或组织的经验给我们的启示是：要抓好中国的食品安全监管工作，必须高度重视立法、科研和新科学技术的应用在监管中的作用。要把科学治理的理念、信息公开的理念和全民参与的理念融入法律制度之中，还要建立和完善食品安全预警机制和缺陷食品召回制度，努力实现监管方式的体系化。
　　3 中国食品安全监管体系改革的法律探讨
　　目前，在西方主要发达国家，普遍采取通过加强立法的方式来保障食品流通安全以及确保充分实现消费者的知情权。为了使中国的食品安全监管符合中国国情，可以从以下几个方面着手。
　　3.1 完善食品安全监管体系，提高监管效率
　　从美国、欧盟和加拿大的经验来看，体系化监管比各自为战的监管方法实际效果更好。但是，相关改革要充分考虑中国现实国情。比如在美国实施的能理顺各职能部门关系且效率极高的品种监管，如果直接移植到中国，极有可能会出现行政成本大幅度攀升，而监管效率依旧低下的局面。笔者认为，集中监管相对多部门联合监管来说效率更高、更容易分清权责。这是因为中国人口多、地域广，地方差异较大，若无统一的管理机关进行管理，很难实现高效监管。如果能实现从中央到地方的一体化监管，不仅可以精简机构、提高效率、防止权力寻租，还可以有效节约社会资源。此外，要明确中央和地方监管主体的权责、确定统一的检测标准、建立一体化的宣传教育体系、制定权责分明的风险管理制度。只有将品种监管和分段监管纳入新的监管体系，使它们融为一体，才能理顺监管关系，提高监管效率。
　　3.2 加强食品安全监管立法
　　从美国和欧盟的经验来看，法律对食品行业监管体系的组成和相应法定职责的规定是否完善，决定了食品安全监管体系能否高效运转。笔者认为，完善的食品安全监管法律体系应当由基本法和一系列专门法律、法规组成，其基本内容应包括法律体系、标准体系和执行体系三大部分。加强立法的关键在于增加违法者的违法成本，使相关规定能对违法者产生强大的震慑作用。为此，要从立法上进一步细化监管方法、明确具体检测标准、确立食品质量认证体系。从欧盟的经验来看，要实现食品安全的全面监管，必须把所有食品种类的安全都纳入法律规范的范畴，还要将农田的环境净化、生产场地的卫生安全、生产行为的规范、食品安全的预警、缺陷食品的召回、食品市场的准入条件、产品的质量安全标准体系、追溯制度、食品质量安全的社会信用体系等因素都进行详尽地规范。
　　3.3 建立食品安全预警和风险评估机制
　　建立食品安全预警机制一方面要提高和统一国内的危险食品评估标准，使其达到国际通用的 CAC 标准。另一方面要完善食品质量认证体系，该体系应包含绿色食品认证、有机食品认证、饲料产品认证、无公害农产品认证、良好农业规范（GAP）认证。食品安全预警应重视民间组织的作用，为此，不仅要强化农产品的质量安全预警，还要鼓励民间成立行业协会或专门的食品质量安全预警信息收集组织。由行业协会和专门组织负责收集各种食品安全信息，并进行分析和评估，形成食品安全危险预警报告。政府只需通过出资购买就可以获得这些民间组织提供的服务，该方法不仅可以节约政府直接收集信息的成本，还可以促进公众参与食品安全监管的积极性。食品安全预警机制形成后，还要辅之以高效的风险评估机制。从美国的经验来看，风险评估机制的建立离不开公众的参与。在美国，政府的网站通常给消费者提供许多有关食品安全的信息。消费者通过浏览既可以增加自己对食品领域的知识和相关法律的了解。此外，消费者可以及时了解各种食品危机的产生和危害，并及时作出有效防范。
　　3.4 创建和完善可追溯制度和问题食品追责制度
　　可追溯制度要求食品生产、销售链各个环节的主体都严格按照法律规定，标示诸如生产厂家、食品生产原料、配料、生产时间、地址等能显示食品来源的信息，以便出现食源性危机时，监管部门能根据这些信息迅速采取有效措施。通过建立危险食品电子档案、管理系统和各种食品的生产、经营信息记录系统，可以方便公众查询，形成危险食品可溯源体系。该体系应包含微生物、化学和新食品生产、加工技术的危险性评价信息。建立可追溯性制度的关键在于充分利用信息技术，它的应用可以有效整合监管资源、实现信息即时发布、普及食品安全知识以及完善投诉、举报，使缺陷食品无处遁形。此外，国外的经验表明，问题食品追责制度意义巨大。该制度应包括自动问责制度和强制问责制度，出现问题食品应当予以召回。食品的召回应区分 3 种等级：严重等级（该等级确定的食品危害可能导致消费者身体严重受损或死亡）、轻微等级（该等级确定的食品危害可能导致消费者身体轻微受损）和瑕疵等级（该等级确定的食品不会危害消费者的身体，但在商品法定信息方面未能正确明示）。
　　4 结束语
　　中国食品安全监管改革的基本方向是实现体系化监管和全民监管。通过对食品安全的舆论宣传、新闻监督、群众监督以及前面提到的法律监督、行政监督、行业监督、体制监督等形式，构成广泛的社会监督体系，形成对食品安全“人人关心”的全民监督机制。食品安全问题是一个重大的公共卫生问题， 它不仅关系到广大人民群众的身体健康和生命安全， 而且还直接影响到国家的经济健康发展和社会稳定， 已成为衡量人们生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面[5].当前，中国食品监管的现状还很不理想。从目前中国食品安全监督体系中相关环节和主体之间的协调沟通质量和水平来看，与食品安全质量监管的要求还有差距[6].但是，只要监管部门充分认识到中国食品安全监管面临的严峻形势，不断提高自己的执法水平，真正把食品安全监管工作落到实处，就一定能为广大人民群众创造良好的食品安全环境[7].
　　参考文献
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