浅议“村规民约”等村民自治案件的司法救济途径

在广大农村，除了法律之外，就村民集体组织自治层面，自治章程和村规民约可谓是一种得到普遍采用的自治手段。虽然在很多情况下自治章程和村规民约可能只是对一些原则进行了抽象性的规定，但是也不排除有规定实体权利义务的村规民约存在，这在法律上也并没有受到禁止。随着社会经济的发展和国家立法的滞后，以及公民权利意识的觉醒，农村集体经济组织在某些方面的利益分配已经超出了国家立法可以控制的范围。村规民约不能逾越法律法规的底线，这是对其最基本的要求，这也是保护集体组织成员诸如土地承包经营权等基本权利的要求。那么，对于某些逾越法律法规的底线村规民约该如何进行救济呢？笔者从司法实践中分析，应当关注以下几方面的问题。
一、关于“村规民约”和村民自治的有关概念。
       村民自治决议的形式多种多样，主要是通过村民会议的方式作出决定、制定的村规民约、自治章程，可以统称为自治决议。村规民约是集体经济组织成员的多数人意志的体现而并非每个单个成员的意志实现。所谓涉及村民自治案件，是指人民法院受理的，村民不服村民自治决议决定事项，以自治决议侵害村民合法权益为由，请求撤销自治决议或主张享受村民福利待遇的案件。
根据涉及村民自治案件司法实践情况来看，主要分以下几个类型： 
       1、从最高法院民事案件案由分类来看，目前主要有两类：一个是“承包土地征收补偿款分配纠纷”;一个是“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”。 
       2、从原告特定身份分类：空挂户、入学、入伍户、服刑户等户籍差异纠纷；外嫁女、离异女、双女户等妇女权益类纠纷；外孙子女户、外来户、超计划生育户、收养子女户等特殊群体纠纷等。 
       3、从起诉事实依据分类：土地有关权益分配问题（如征地补偿款分配纠纷）；集体经济组织成员认定问题（如村民资格认定纠纷）；农村宅基地使用权纠纷；村集体资产承包经营处置等纠纷等等。
　二、涉及村民自治案件中的主要矛盾 
       1、村民自治决议与村民个人权益的冲突。农村的土地是农民赖以生存的基础，而多数地区人多地少的矛盾非常突出，土地相对有限人口不断增加更加剧了这一矛盾。因此，村民自治案件中土地权益争议是主要的矛盾重灾区。 
       2、村民自治决议体现的多数村民与特定少数村民之间歧视及反向歧视的冲突。在我国农村地区现在仍然存在歧视外来人、歧视女性、男尊女卑的观念。在集体利益分配的时候，这些腐朽的观念正好用来作为掩盖追求个人利益最大化的借口，从而引发纠纷。 
       3、村民自治决议与法律法规强制性规定之间的冲突。虽然村民自治决议不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但由于长期以来在我国农村地区法律意识淡薄，封建传统思想还有较强的根基，因此难免还会存在与现行法律法规存在冲突而引发的纠纷。
三、对村民自治案件在司法救济途径选择 
       针对村民自治，现行的部门法只有《中华人民共和国村民委会组织法》。该法虽授权各省、自治区、直辖市人大常委会制定实施办法，但地方人大常委会一般也只对村委会选举制定了配套规定。就目前的审判实践而言，却只能立足现行法律、法规、司法解释来裁判具体案件。因此，针对村规民约等引发的村民自治案件，能够选择的司法救济途径也只能主要依据《中华人民共和国村民委会组织法》和地方性法规来进行。
（一）可选择民事诉讼途径的村民自治案件。 
       针对土地征收中就土地补偿费和安置补助费分配引发的纠纷，可依法提起民事诉讼。主要依据是最高人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》和《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》。这两个答复明确了最高人民法院认为农民因征收土地补偿分配问题与村委会发生的纠纷属农村集体经济所得收益分配纠纷，案件性质属于民事案件。另外，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”为依据提起民事诉讼，要求按农村土地承包法的规定获得相应补偿。除此之外，其他类型属于村民自治权利的纠纷，不能作为一般的民事诉讼案件处理。
（二）提起行政诉讼（行政复议）进行救济。 
       在农民集体土地被征收过程中，征地机关是依照《土地管理法实施条例》第26条的规定将安置补助费支付给村委会(组)，由村委会(组)确定安置范围和安置标准后发放给个人，因此村委会（组）在这里是根据行政法规授权，对土地征用补偿费用行使管理职权，在性质上属于执行公务。结合全国人大常委会关于《刑法》第93条解释第四条规定，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事“土地征用补偿费用的管理工作”，属于刑法第93规定的“其他依照法律从事公务的人员”。从以上规定可以明确，在土地征用补偿费分配过程中，村委会（组）是行政法规授权的组织，其组织人员视为公务人员。 
       《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》：“第二十四条 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据《行政诉讼法》规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”，据此，从法理上讲，被征地农民可以直接以村委会（组）为被告提起行政诉讼！ 
       根据《行政复议法》规定，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服，分别向管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门提申请行政复议。”据此，被征地农民可以向市、县人民政府国土资源部门申请行政复议，对复议不服再提起行政诉讼。
（三）刑事控告或刑事自诉救济途径 
       如果村民自治案件中，通过上述民事诉讼行或行政诉讼都不能有效解决农民和村委会（组）的相关纠纷，或者可能涉及刑事犯罪问题，被侵权人也可以选择刑事控告或刑事自诉的途径进行救济。目前刑事案件的法律救济一般分下面几步走，即：先申请公安机关进行刑事立案，对于公安机关不予立案的决定可申请行政复议，复议是作出决定的公安机关自我纠错的方式，复核是上级公安机关对下级公安机关的纠错方式，人民检察院的立案监督是法律监督机关作为第三方的监督方式，刑事自诉是在公安机关、人民检察院救济不能的情况下的最终救济途径，四者层层递进，笔者建议遇到类似情况，按照顺序进行权利救济。