关于论我国行政诉讼制度的立法完善

行政诉讼制度的立法完善，应从重新审视和修正行政诉讼目的着手。我国行政诉讼法在诉讼目的的确立上存在偏差和不足，从而影响到行政诉讼价值和功能的正常发挥。本文试从监督与制约、良法与恶法、人权与法治、救济与预防、公正与效率五个方面，结合对诉讼目的思考和探讨，对我国行政诉讼制度在诉讼结构关系、合法性审查原则内涵的理解、人权救济与司法保障、诉讼价值与功能等方面存在的缺陷和不定进行理论分析，并在此基础上，依照“公正与效率”的程序要求和价值目标，提出了相应的修改和完善的对策与方案，以促进我国行政诉讼制度的立法完善。　　行政诉讼法的颁布实施，扩充了司法权的内涵和外延，结束了政府法外特权的历史，对推动我国民主法制建设功不可没。但随着我国政治、经济、社会生活和法治现状的不断发展变化，特别是我国加入WTO之后，产生于计划经济时代的行政诉讼法，已难以适应时代发展的需要，其修改和完善已是势在必行，刻不容缓。在九届全国人大五次会议上，应松年教授适时提出了关于修改行政诉讼法的议案，对我国行政诉讼法修改的必要性、可行性和修改时应予考虑的问题作了全面阐述。[1]由此表明，行政诉讼法的修改即将可能被列入立法议事日程，而有关此方面的理论研究和争鸣将显得尤为重要和紧迫。

　　笔者认为，行政诉讼法的修改和完善，应从重新审视和修正行政诉讼目的着手。因为诉讼目的的实现依赖于诉讼制度，特别是诉讼结构优化与否，一定程度上决定目的的实现程度;而诉讼目的又是构成设计和完善诉讼制度或诉讼结构的指导思想。[2]因而对诉讼目的的研究，不仅具有法学理念上的意义，而且对完善行政诉讼立法和指导司法实践具有重要意义。目的，指想要达到的境地，希望实现的结果。[3]所谓行政诉讼目的，亦即行政诉讼法的立法宗旨，是以观念形态表达的，指国家创建行政诉讼制度并通过其实施所期望达到的目标或结果。[4]根据行政诉讼法第1条的规定，我国行政诉讼目的有三：一是保证人民法院正确、及时审理行政案件;二是保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是维护和监督行政机关依法行使职权。[5]这些诉讼目的或立法宗旨是否正确科学，已引起理论界的关注和学术争鸣。本文试以诉讼目的作为研究视角，拟对我国行政诉讼制度存在的缺陷和不足进行理性分析，并在此基础上提出相应的修改对策，希冀能促进其立法完善。

　　一、监督与制约：司法与行政关系的定位回归

　　就行政诉讼而言，司法与行政之间的关系应是怎样的呢?这取决行政诉讼目的的确立。我国行政诉讼法，把维护和监督行政机关依法行使职权作为诉讼目的之一。在具体条文表述中，我们还注意到，维护是放在监督之前的。为了满足这一诉讼目的的需要，行政诉讼法还相应地规定了维持和撤销等几种裁判方式。诉讼目的决定诉讼结构关系。这种诉讼目的决定了我国行政诉讼法中司法与行政的关系既是维护又是监督的关系，司法实践也因此而强调，要把坚持“维护”与“监督”并举、 “支持”与“制约”并重作为行政审判的指导思想。

　　笔者对此颇感迷惑。作为一种诉讼目的，维护与监督、支持与制约在价值内涵上是相互排斥的;作为一种诉讼结果，维持和支持只是监督和制约的一种结果，但不是唯一的一种结果。无论是撤销判决，还是维持判决，都体现了司法对行政的一种监督和制约，而不能说撤销判决表现为监督和制约，维持判决就体现了维护和支持。“维持判决只意味着对具体行政行为效力的确认，而不是赋予。”[6]行政权是一项很强大的权力，其行为本身就具有法律拘束力，它不需要司法权来维护和支持。与立法和行政部门相比，“行政部门不仅具有荣誉、地位的支配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权，而且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，又无财权，不具有支配社会的力量和财富，不能采取任何主动的行为。故可正确断言：司法部门既无强制，又无意志，而只有判断，而且为实施其判断亦需要借助于行政部门的力量。”[7]

　　司法的公正本质特征也决定了，维持和支持不应是行政诉讼的目的。“倘若司法判决的用意不在于解决争执，而只是向某一方表示声援，那么打官司就无甚必要了。”[8]司法的公正性要求司法必须保持独立和中立。司法独立是司法公正的重要保障，它要求从制度上确保法院公正行使审判权，防止法官在审判过程中受到来自其他权力机关或外界力量的干涉和影响，从而使法院真正成为人们抵制专横权力，实现社会正义的最后一道屏障。司法中立则是当事人对司法信任的精神支柱，它要求裁判者在利益处于冲突状态的当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位，平等地对待各方当事人，并确保各方当事人诉讼地位平等。司法的独立性和中立性，是司法公正在体制层面和程序层面的两个基本保障。司法独立是司法中立的前提和基础，司法中立则是司法独立的延伸和发展，缺乏其中任何一个因素都不可能有真正的司法公正。作为被现代法治国家普遍公认和确立的基本司法准则，司法的独立性和中立性，是现代法治的基石，也是司法制度和程序规则确立的基础。因此，维持与支持不是行政诉讼的目的，也不是行政诉讼的功能，更不是司法与行政关系的界定。把维持与监督、支持与制约都作为行政诉讼的目的，实质上是把目的与手段、形式与内容相互混淆，视作互为等同的关系，这是一种逻辑混乱的表现，也是价值目标模糊不清的表现。

　　司法对行政的监督与制约，是分权制衡理论的重要内容，也是现代行政法的基本精神。分权制衡理论是西文民主政治的核心思想。法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫者的力量。”[9]与此同时，孟德斯鸠还认为：“一切有权力的都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[10]因而，为了保证政治自由，防止权力滥用，他提出了“三权分立”学说，并认为立法、司法、行政三种权力不但要相互分立，而且要相互制约，其中司法独立是三权分立、以权力制约权力的重要支柱。权力作为一种充满魔力的社会现象，容易被滥用而导致腐败，其原因在于权力自身具有扩张性和腐蚀性。因此，英国历史学家约翰。阿克顿认为：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”[11]卢梭也认为：“没有制约的权力是腐败的权力。”[12]作为具有扩张趋势的行政权力更是如此。基于上述认识，现代行政法理论认为，行政法的精神在于阻止行政机关的非法行为，控制其权力滥用，以保护私权利不受行政权力的非法侵害，故行政法更多地被理解为控权法和救济法。