关于创新中国公务员分类管理制度的思考

　　摘  要：公务员分类制度是公务员管理的基础和出发点，创新公务员制度的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制度。传统的公务员分类方法带来了公务员管理的一些问题，弊端日益显现。随着各方面条件的成熟，实行“政事分类”成为建设现代公务员制度不可回避任务。

　　关键词：两官分途，职位分类，功绩制，领导职务

　　国家公务员制度是现代人事行政制度的主要存在和表现形式，它构成了20世纪各国公共行政管理以及官僚体制的基石。而公务员分类制度是公务员管理的基础和出发点。正如美国行政学家韦洛贝所强调的“职位分类是人事行政工作的起点，也是人事行政工作的基础。”[1]创新公务员制度的一个基础性问题就是如何创新公务员分类管理制度。随着各方面条件的成熟，实行“两官分途”成为建设现代公务员制度不可回避的本质内容。

　　一、现行公务员分类制度的弊端。

　　1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，将公务员分为领导职务与非领导职务。这实际上是以公务员是否承担领导职务为标准进行的分类，并不是根据职位性质与工作特点进行的分类，而是一种没有职位区分的职务分类，是一种简单的职务分类。当时设置非领导职务，主要是出于两大考虑：一是鉴于当时的司、处、科级领导职数较多，减少领导职数。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消了评职称，可借以解决专业技术人员的待遇。[2]

　　十几年来的实践表明，这种分类方法带来了公务员管理的一些问题。首先，对公务员不作政务类和业务类的划分，只划分为领导职务和非领导职务，理论上讲不能，实践上带来管理上的混乱。如担任领导职务的政府的组成人员和非政府组成人员在一系列管理环节上均有较大的差异，用“领导职务”类公务员笼而统之，不作区分，很显然是不合理的，也是不科学的，违背了分类管理的原则[3].其次，在现实生活中，一些非领导职务在法规上不是领导，但实际中也负领导责任，甚至上一级别的非领导职务对下一级别的非领导职务实行“领导”。一些地方局级调研员参加高级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。如何名正言顺地使用这些相当于政府部门正副职的非领导职务公务员就成为一个难题。再次，非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。依据机关领导职务的职数来确定非领导职务的职数，造成部门之间不平衡。从全国来看，92%的公务员职务层次在科级职务以下，对他们的激励明显不足。最后国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性，相应的行政级别。这无疑是忽略了专业技术类公务员的特殊性，抹煞了专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等与从事一般行政管理工作的公务员的差异。[4]

　　实践中，领导职务与非领导职务的区分，为公务员提供了“两个跑道”。但是非领导职务晋升除了极少数的向上一级领导职务晋升外，由于助理调研员以上非领导职务大都由担任领导职务者转任特别是晋升来担任，专业技术人员、职责较大的公务员很难沿着非领导职务向上攀升。高层次非领导职务成了给领导职务公务员以高一级职务待遇的“虚职”。因此领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，“官本位”的制度设计思路使人们想方设法往领导职务系列中去挤。这种以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯的方式存在相当大的弊端，难以稳定队伍、吸引人才。

　　二、实行“政事分类”分类制度的必要性与可行性

　　现代公务员制度起源于“两官分途”。所谓“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。政务官一般由选举或政治任命产生，实行任期制；事务官一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范。正是通过这种方式实现了现代政府民主精神和效率原则的统一。现代公务员制度的建立保证了每一公民都有权选举、通过法律程序罢免政务官，并且拥有参加政务官或政务类公务员竞争的权利和通过业务类公务员考试被择优录用的机会，这是民主精神在公务员制度中的主要体现。通过积极的分类管理和严格贯彻功绩制，构建了一整套科学、合理的人事管理体制，为提高了公务员在政府工作中的效率提供了切实的保证。[5] “两官分途”成为现代公务员制度不可回避的本质内容。

　　在《国家公务员暂行条例》颁布施行后的十几年时间里，我国的市场经济得到长足发展，社会主义民主法治建设已取得不小的成就，政府行政环境发生了很大变化。沿用传统干部管理框架的既非职位分类，亦非品位分类的方法，其本身所固有缺陷日益暴露。因此，重新探讨在我国公务员制度中实行“政事分类”、“两官分途” 的必要性和可行性就提上了日程。

　　首先，“政事分类”在我国有着现实的基础。现行的《国家公务员暂行条例》虽然没有进行政务类与业务类的分类，将国务院总理、副总理、国务委员，以及各级政府的组成人员与其他国家行政机关的公职人员编入同一系列，按同一《条例》进行管理。但同时又在《条例》的第一章总则的第五条规定“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”实际上人大产生和任免的各级政府组成人员是另行管理的。因此，即使在现行的国家公务员制度中也存在着将政务类公务员从业务类公务员的管理制度中分离出来的客观依据。

　　其次，实行政务类与业务类公务员分类制度有助于克服我国现行公务员制度的弊端。按照现行人事制度的实际做法，政府人事部门往往只有权力管理、任用最低几个层级的“非领导职务”，大部分的“非领导职务”以及所有的“领导职务”都由党的组织部门直接管理，党的权力过分集中。由于党包办事务过多，承担的管理责任大大超过所能承担的限度，影响了政党本身的功能。通过将党管干部原则体现为党确定人事管理的大政方针、党管高级干部、党管政务类公务员、党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面，体现了“管少、管好、管活”的原则，有利于使党从繁复庞杂的人事行政事务中解放出来，实现党的领导方式的现代化。这也有利于改善不同程度存在的党政不分，人身依附等家长制现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为。在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国经济改革和政治改革的发展要求。

　　最后，社会的进步、市场经济的发展促使政府的社会管理和社会服务的职能更加突出，行政管理日益发展成为一种专业技术。改革开放以来培养和成长起来的具有较高学历的各类专业人士已开始大批进入我国的中高级干部队伍，国家政府机关公职人员的结构和素质发生了极大的变化，出现了一大批专职从事公共事务管理，为政府管理提供事务性、技术性服务的人员，从而为推行政务类与业务类公务员的分类制度提供了人才保证，为“政事分类”、“两官分途”创造了条件。

　　政府人事改革和机构改革是相互依存的，人事改革不到位，机构改革只是一句空话。“两官分途”只是一个管理体制的技术原则。不具有制度本质的意义[6].通过实行政务类公务员与业务类公务员分类制度，“一方面可以巩固机构改革的成果，将公务员队伍的主体定位为业务类公务员，这样势必大大精简作为常任文官的公务员的数量，另一方面又能有效地加强作为‘职业政治家’的政务类公务员的程序性民主选举的基础，使各级政府组成人员的权威基础由传统的人格魅力型转化为法理制度型，进一步深化政治体制改革”[7].

　　三、公务员分类制度的若干建议

　　（一） 我国两类公务员的划分原则

　　我国政、业两类公务员可根据其任选条件、产生方式、管理办法、管理机构以及评价依据等不同而进行划分。1、任职条件不同，是指两者的职业素质要求有所差异。政务类公务员在政府中更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此他们必须具有良好的政治素质、领导能力和广泛的民意基础和较高的公信力；业务类公务员在政府中更多地担负着行政业务的管理，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此必须具有比较合理的知识结构、行政能力和管理技能。2、产生方式不同，是指政务类公务员由执政党的中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐，由各级人民代表大会选举产生，或由人大常委会决定任命；业务类公务员则主要通过竞争性考试择优录用，或从国家行政机关以外的其他部门按照法定程序考任而来。3、管理办法不同，是指政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督；业务类公务员严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由、非经法定程序不受免职或处罚。4、管理机构不同，是指政务类公务员由党中央和各级党委管理；业务类公务员主要由各级政府公务员管理部门进行管理，5、工作评价的依据不同，是指对政务类公务员的工作评价，主要以本届政府的政绩和选民、人大的表决结果为依据；业务类公务员则有明确的职位规范，主要以完成本职的工作实绩和上级与社会的评价为依据。[8]

　　（二） 我国两类公务员的产生

　　根据以上公务员的划分原则，参照西方发达国家公务员分类管理的普遍经验，并结合我国的国情，笔者认为可进行如下划分。

　　政务类公务员的分类：1、职业党务工作者。鉴于中国共产党掌握着公共权力的核心，居于法定执政地位，在各级党的机关里，由党的代表大会根据《中国共产党章程》选举产生或者由党的委员会任命产生的专职从事党务工作的中国共产党党员应该政务类公务员纳入政务类公务员行列。[9]2、政府组成人员。3、政治任命人员。由政府首长政治任命承担政府首长的助理性、特派性、代表性工作的一部分人员，包括政府机构和党组织的咨询机构、政策研究机构的组成人员，参谋人员、智囊团成员和临时机构组成人员等。4、特别职公务员。主要是由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生，实行任期制，执行特殊政治职能的公务员。主要有各级人民检察机关的检察长，各级人民法院的法官，各级人民代表大会专职正副委员长、专职主任以及其专职常委等。以往的“参照执行、管理”制度只是权宜之计，这些机关的人事管理性质与行政机关相类似，参照西方国家经验，可将此类特别职人员纳入公务员行列。另外，人大代表专职化的呼声越来越高，一旦实现，就应纳入政务类公务员行列。

　　业务类公务员的分类：1、行政管理类公务员。负责较为具体的一般日常行政事务的工作人员，包括除政府组成人员以外的所有行政领导。2、专业技术类公务员。在党政机关、人大机关、司法机关、检察机关等单位专职从事专业技术工作的人员，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位，具低替代性和技术权威性特征。3、行政执法类公务员。主要包括直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的人员，“纯粹执行性与现场强制性是其显著特征” [10].这有利于更好地激励一线执法公务员，树立政府的良好形象。4、后勤保障类公务员。基于某些政府敏感部门出于保密和安全的需要，把在本部门从事后勤保障工作的人员划入公务员的范围进行统一管理。

　　结论

　　实行政务类与业务类公务员分类制度是中共十三大的重要决策之一，邓小平同志曾明确指出十三大确定的路线不能改，这也应该包括有关在中国实行公务员制度的决策。虽然，由于特定的历史原因，我国现行的《国家公务员暂行条例》，并未按十三大精神实行政务类与业务类的分类制度，但这决不意味着十三大关于这方面的决策是错误的，而只能视为是当时在我国立即实现“政事分类”、“两官分途”的条件还不成熟。随着改革开放的不断深入，政府的社会管理日趋复杂，加之我国在干部人事制度改革和推行国家公务员制度方面已经作了大量的工作，如破除了领导干部终身制，严格规定了政府领导职务的任期制，不断扩大和提高公务员考任制和聘任制的范围和层次，强调按“革命化、年轻化、知识化、专业化”的原则选拔干部等，“政事分类”、“两官分途”条件已经成熟，需要我们在实践中作出积极的探索。

　　参考文献

　　[1] 卫清。公务员制度备览[M].北京：书刊文献出版社，1994，641。

　　[2] 宋世明。走出公务员分类管理制度的十字路口[J].新视野，2003（6）。

　　[3] 窦泽秀、秦冬杰。我国公务员职位分类制度的重新设计探讨[J].中国行政管理，2001（3）。

　　[4][9]刘剑、曹健。对改进我国公务员分类制度的若干建议[J].云南行政学院学报，2003（1）。

　　[5] 黄卫平、谭功荣。公务员制度比较[M].北京：中央编译出版社，2002，11。

　　[6] 田培炎。公务员制度的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，1993，223。

　　[7] 黄卫平等。我国公务员分类制度可行性研究[J].开放时代，2000（11）。

　　[8] 曹志。建设有中国特色的国家公务员制度[M].北京：新华出版社，1988，43。

　　[10] 宋世明。创新中国公务员分类管理制度的立法思想[J].中国行政管理，2003（5）。

　　于常有