检察院作为环境行政公益诉讼主体的难题与条件

一、问题的提出

　　近日来，全国首例检察院提起的环境公益行政诉讼案件引起了全国各大媒体的争相报道。

　　即四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司（下称佳乐公司）在修建宏圆大厦过程中，欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费共计12.1万余元。金沙县环保局分别在2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》《限期缴纳排污费通知书》，但是佳乐公司依然没有按期缴纳排污费。2014年10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费，拖延支付近一年。针对这种未按时缴纳排污费的情形，环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。金沙县检察院认为佳乐公司拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到处罚。因此，贵州省金沙县检察院于2014年10月20日以贵州省金沙县环保局行政不作为"怠于处罚"污染企业为由，以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。2014年10月27日，仁怀市法院决定立案受理。收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后，金沙县环保局即对佳乐公司做出了警告的行政处罚决定。金沙县检察院认为，行政公益诉讼目的已达到遂提起撤诉，法院审查后裁定准予撤诉。[1]

　　在一边倒的叫好声中，笔者认为，放下通过案例"倒逼"立法的侥幸心态[2],平静下来仔细斟酌全国首例检察院提起的环境公益行政诉讼案件的法理，我们不难发现其中也存在诸多亟待需要解决的问题。例如，检察院提起环境行政公益诉讼是否适格？何谓环境公益诉讼中的公共利益、环境公益诉讼程序的开启与环境行政执法程序的衔接？等等，依然是破解检察院提起环境行政公益诉讼的首要难题。

　　二、检察院提起环境行政公益诉讼凸显的难题

　　（一）检察院提起环境行政公益诉讼的主体资格亟待立法规定

　　根据《人民检察院组织法》第一条、第五条和第六条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关，行使《人民检察院组织法》第五条所规定的职权，并保障"公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任".尽管我国2012年《民事诉讼法》第五十五条、2014年《环境保护法》第五十八条和最高人民法院于2015年1月6日发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等的相关规定已确认了环境民事公益诉讼制度，但我国现行《行政诉讼法》（2014年修订）并没有从立法上确立检察院提起环境行政公益诉讼的主体资格，因此，在我国当前的法律框架下，由人民检察院作为环境行政公益诉讼主体提起环境行政公益诉讼尚缺乏法律依据。

　　本案之所以能够被检察机关提起，并成为全国第一案，可能与本案管辖地的贵州省新出台的一些地方法规有关。如贵阳市第十三届人民代表大会第三次会议于2013年2月4日通过，并由贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议于2013年3月30日批准了《贵阳市建设生态文明城市条例》，其中第三十七条规定"检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设的行政管理职责";另外，贵州省高级人民法院2014年4月23日发布的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》也规定"国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼，要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责""人民检察院是公益诉讼的主体",明确了检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以提起环境行政公益诉讼的主体资格，弥补了我国现行立法的不足。但遗憾的是，这种以地方立法以及地方法院的司法意见的形式修改或者说弥补《人民检察院组织法》《行政诉讼法》等国家立法的相关内容的方式，是否可行，值得怀疑。因为，其有破坏国家法制统一性之嫌。

　　（二）检察院提起环境行政公益诉讼维护的公共利益有待明确

　　本案审理当中，所凸显的另一个问题是何谓"公共利益".2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定"法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定，对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应予受理",其中尽管未对"社会公共利益"做明确解释，但从该条关于"已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为"的规定来看，人民法院提起环境民事公益的条件之一，便是被告存在"已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险"的污染环境、破坏生态的行为。从此规定来看，"法律规定的机关和有关组织"并非任何时候均能提起环境民事公益诉讼，只有在行为人的污染环境、破坏生态的行为"已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险"时，才能对其提起环境民事公益诉讼。

　　同理，只有在对资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理实施监督管理的国家行政机关的具体行政行为或者行政不作为，违反了国家"对资源保护和污染防治"相关法律赋予其的管理职责而不利于实现"对资源保护和污染防治"职责，从而"已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险"的情况下，才能对其提起环境行政公益诉讼。

　　本案中，根据《环境噪声污染防治法》第十六条关于"产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用"的规定，金沙县环保局基于佳乐公司在修建宏圆大厦过程中噪音超标分别在2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》《限期缴纳排污费通知书》，维护的是《环境噪声污染防治法》的立法目的即"为防治环境噪声污染，保护和改善生活环境，保障人体健康，促进经济和社会发展".《排污费征收使用管理条例》第十八条关于"排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：（一）重点污染源防治；（二）区域性污染防治；（三）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用 ;（四）国务院规定的其他污染防治项目"的规定，也明确了国家征收排污费的目的在于防治污染和保护环境，因此，如果本案中的环境保护主管机关金沙县环保局对于排污者即本案佳乐公司存在的拖缴排污费的违法行为不予处罚的话，则其行政不作为损害的社会公共利益应该是"环境公共利益".
　　
　　也就是说，负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关维护的"社会公共利益"应当是"环境公共利益",这类国家机关如果不严格依法履行其职责，则其具体行政行为或不作为将损害国家"环境公共利益".正因如此，在人民检察院提起的环境行政公益诉讼中，所针对的应当是"负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关"的具体行政行为和行政不作为"已经损害环境公共利益或者具有损害环境公共利益重大风险",而非其他。

　　本案中，金沙县检察院针对负有履行"环境保护工作实施统一监督管理"职责的金沙县环保局存在"怠于处罚"污染企业的行政不作为，提起环境行政公益诉讼并请求金沙县环保局依法履行职责，所维护的是保障"目的在于防治污染和保护环境的排污费"的顺利征收这种"环境公共利益",并非"国有财政资金利益",因此，在被告金沙县环保局对佳乐公司做出了警告的行政处罚决定之后，原告金沙县检察院也因环境行政公益诉讼保护环境公共利益之目的已达到而撤诉。

　　（三）检察院启动环境行政公益诉讼须以维护环境行政执法合法性为前提

　　所谓维护环境行政执法合法性，是指环境行政公益诉讼程序的启动，需要满足一定条件，即当负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关履行其法定职责的行政行为或不作为，存在"已经损害环境公共利益"或者"具有损害环境公共利益重大风险"时，须首先按照有关法律规定，由其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理 ;只有在其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理后，仍不能保障"环境公共利益"的情况下，则由检察机关启动环境行政公益诉讼程序。

　　2014年修订的《环境保护法》对环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的行为的监督方式和违法责任人承担责任的方式等，进行了明确规定。

　　第一，关于监督方式。一是由公民、法人和其他组织向不依法履行职责的行政主管部门的上级机关或者监察机关举报。即根据《环境保护法》第五十七条关于"公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报"的规定，当公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门存在不依法履行职责的情形时，应该首先向该行政机关的上级机关或者监察机关举报，由该行政机关的上级机关或者监察机关通过行政程序进行监督处理。二是由上级人民政府及其环境保护主管部门主动对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。即根据《环境保护法》第六十七条关于"上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定"的规定，上级人民政府及其环境保护主管部门有权主动对下级人民政府及其有关部门的环境保护工作进行监督，并对其予以纠正。

　　第二，违法责任人承担责任的方式。即根据《环境保护法》第六十八条的规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门具有 :"（一）不符合行政许可条件准予行政许可的 ;（二）对环境违法行为进行包庇的 ;（三）依法应当做出责令停业、关闭的决定而未做出的 ;（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的 ;（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的 ;（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的 ;（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的 ;（九）法律法规规定的其他违法行为"等行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分 ;造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

　　因此，笔者认为，在我国现行立法规定的有关环境保护行政管理权限范围内，对于诸如本案出现的所谓"县环保局却不准备对企业行政处罚"的"行政不行为",首先应该根据《环境保护法》的规定，由发现"金沙县环保局"行政行为不合法的"公民、法人和其他组织"向"不依法履行职责的行政主管部门"即"金沙县环保局"的上级机关或者监察机关举报，由其上级机关或者监察机关根据法律规定进行处理 ;或者由其上级人民政府及其行政主管部门在加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督中主动发现并处理。只有在其上级机关或者监察机关处理后仍无法保障"环境公共利益"时，才由检察机关针对该行政机关的行政行为或不作为提起环境行政公益诉讼。唯有如此，赋予检察院提起环境行政公益诉讼的主体资格，才能在保障国家行政机关依法行政，保障环境行政执法合法性的基础上，维护"环境公共利益".如日本的居民诉讼的启动是以提起监察请求为前置程序的。居民提起了监察请求，对于监察委员的监察结果或者基于监察委员的劝告的执行机关的对应措施仍然不服时，才可以提起居民诉讼。这种制度架构，体现了充分尊重行政机关首次性判断权的原则，强调了穷尽行政救济手段和司法审查最终的原则。

　　三、检察院作为环境行政公益诉讼主体资格的条件

　　当前，在关于提起环境公益诉讼的原告主体资格范围这一问题上，中国法学研究者的意见并不一致。特别是关于检察机关能否作为原告提起环境公益的问题，学者间存在肯定与否定意见。

　　肯定意见认为，人民检察院对行政诉讼实行法律监督包含事后监督和诉前、诉中的监督，特别是对侵犯环境公益而无人、无力不敢、不愿起诉的情形，具有社会公共利益代言人身份的检察机关代表国家提起环境公益诉讼，更有利于维护环境公益。作为法定的公共利益代表机关，检察院在环境公共利益遭受侵害之际提起诉讼进行救济是其职责所在，有利于摆脱社会团体或公民个人因激励不足或不敢、不愿等原因提起环境公益诉讼的尴尬困境。[4]

　　与此相对，否定意见认为，检察机关作为国家行使公诉、侦查和法律监督职能的机关的性质和职责与环境公益诉讼的性质不相符合，检察机关在行使环境方面的民事起诉权后，如果将侦查权力、抗诉权力以及检察长列席人民法院审判委员会等权力也行使起来，对被诉当事人而言是不公平的。[5]

　　此外，检察机关作为一个法律监督主体，不能同时担任原告的角色，不然会有既做运动员又当裁判员之嫌。检察机关作为法律监督主体，应该做的还是法律监督工作。在发现环境污染、侵害消费者合法权益等损害国家和社会公共利益的行为时，由相关政府行政部门和社会团体来担任原告的角色会更加合适。[6]

　　正因为如此，由十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日表决通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中并未明确规定行政公益诉讼制度。因此，为顺应实践需要，从理论上进一步加强行政公益诉讼制度的研究亟待加强。

　　2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于"检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度"的规定，为我国行政公益诉讼制度立法研究指明了方向。本案作为全国首例检察院提起的环境公益行政诉讼案件，开创了我国司法实践中由检察机关尝试环境行政公益诉讼的先河。

　　笔者认为，检察机关提起环境行政公益诉讼具有更好地维护国家和社会公共利益的优势。

　　一方面，根据我国《宪法》第一百二十九条关于"中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关"的规定，检察机关作为国家法律监督机关，具有法律监督职责，有权对法律的遵守和执行情况进行监督，维护国家、社会公共利益和广大人民群众的合法权益 ;另一方面，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。因此，当负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关的行政行为或不作为存在"已经损害环境公共利益"或者"具有损害环境公共利益重大风险"时，在其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理后，仍不能保障"环境公共利益"的情况下，由检察机关提起环境行政公益诉讼具有可行性。尽管如此，从司法实践中首例检察机关提起的环境行政公益诉讼案件的经验来看，笔者认为，检察机关提起环境行政公益诉讼必须符合如下条件 :一是，非直接利害关系性。提起环境行政公益诉讼的原告必须与诉讼请求无直接利害关系，否则，就属于《民事诉讼法》第一百零八条、《行政诉讼法》第四十一条所规定的一般民事诉讼或行政诉讼。

　　二是，公益性。检察机关提起环境行政公益诉讼是以环境行政公益诉讼的原告身份，其所维护的是社会公共利益--环境公共利益，即其目的在于维护"环境公共利益".即当"负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关"的具体行政行为和行政不作为，"已经损害环境公共利益或者具有损害环境公共利益重大风险",而其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理后仍不能保障"环境公共利益"时，由检察机关作为环境行政公益诉讼的原告提起环境行政公益诉讼。

　　三是，法定性。检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼必须由法律规范明确规定。在我国，与根据《民事诉讼法》第五十五条、《环境保护法》

　　第五十八条等规定，有关社会组织可以向人民法院提起环境民事公益诉讼相对，检察机关提起环境行政公益诉讼的主体资格则亟待通过立法明确规定。四是，职能穷尽性。由于行政机关与检察机关均依法具有其相应的职能，因此，为避免逃避职责与资源浪费现象发生，检察机关提起环境行政公益诉讼的前提应该是，当"负有履行资源保护和污染防治等环境保护工作和资源管理监督管理职责的国家行政机关"的具体行政行为和行政不作为"已经损害环境公共利益或者具有损害环境公共利益重大风险",而其上级机关或者监察机关依照相关法律规定进行处理后仍不能保障"环境公共利益"时，才由检察机关启动环境行政公益诉讼程序。[7]

　　有鉴于此，笔者认为，我国应通过立法途径，明确规定检察机关提起环境行政公益制度，就检察机关提起环境行政公益诉讼的主体资格、提起环境行政公益诉讼的前提条件、检察院提起环境行政公益诉讼所维护的公共利益、提起环境行政公益诉讼的程序等进行明确规定。

　　参考文献：
　　[1]贾阳。检察院为何把环保局告上法庭 :全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案追踪[N].检察日报，2015-01-12（1）。
　　[2]刘武俊。明确行政公益诉讼制度的法律地位[N].深圳特区报，2015-01-07（A02）。
　　[3]杨建顺。《行政诉讼法》的修改与行政公益诉讼[J].法律适用，2012,（11）。
　　[4]梅宏，等。论人民检察院提起环境公益诉讼的原告主体资格[J].中国海洋大学学报：社会科学版，2010,（6）。
　　[5]孙佑海。关于建立我国环境公益诉讼制度的几个问题[J].国家检察官学院学报，2010,（3）。
　　[6]中国青年网。行政公益诉讼检察院该怎么当原告？[EB/OL].[2015-01-15].
　　[7]王灿发。中国环境公益诉讼的主体及其争议[J].国家检察官学院学报，2010,（3）。