检察机关作为行政公益诉讼主体的限制分析

一、检察机关提起行政公益诉讼受案范围限制

　　学界提出检诉行受案范围总体上可以分为两类，一是以行政行为违反法律规定为标准；二是以行政行为侵害公共利益为标准。前者指出了行政机关违法问题的突出表现，后者体现了违法现象的不利结果。二者之间存在紧密的联系，在大多数情形下，前者是因，后者是果，违反法律规定的行政行为往往会引起损害公共利益的结果。

　　（一）符合我国检察机关的法定职责

　　检察机关是我国国家机构的构成要素，建立任何制度都不能脱离它在权力体系中的定位和功能。根据《宪法》第129条和第131条的规定，我国检察机关的性质是独立行使检察权的法律监督机关。我国在建国之初仿照苏联的模式建立起以一府两院为执法机关的分权制衡体系，其中检察机关担任着法律监督的功能，对政府和法院均有一般法律监督的权力。检察院代表国家对于地方权力机关、国家管理机关、各部及其所属机关、所属企业和合作组织是否确切执行法律，它们所颁发的法律性质的文件是否合法，以及公职人员和公民是否确切遵守法律实行最高监督的活动。因此，我国的检察机关具有独立的法律定位，与美国将联邦检察官隶属于司法部、法国将检察机关隶属于法院内部所不同，我国的检察机关具有独立的法律地位，即监督政府和法院的执法工作。

　　另外，《行政诉讼法》第1条和第10条确立了检察机关提起行政公益诉讼的法律基础，其提出的要求亦是维护和监督行政机关依法行使职权。因此，检察机关的明确职责是保障《宪法》、《行政法》、《行政诉讼法》等法律的实施、监督行政机关的执法行为。上述法定职责表明以行政行为违反法律规定为标准顺理成章，具有坚实的规范基础，更易融入中国分权制衡体系。

　　（二）公共利益内涵具有模糊性

　　公共利益是一个模糊、抽象的概念，可以作扩大解释也可以做缩小解释，具有很大的价值判断空间，具有"不确定性和流动性"的特征。因此，公共利益的诉讼标的外延过大，立法者在实际操作中不能描绘出清晰的范围，不适合作为现实中的案件受理标准。部分学者为了解决公共利益外延不清晰的难题，试图以列举式的方式解决公共利益的表现问题。

　　如菲娜认为下列五类属于公益诉讼受案范围：一是侵害国有资产；二是破坏环境与资源；三是法定代表人侵害法人利益；四是政府不作为或不适当；五是其他。但如此设计使得检诉行受案标准长期处于停滞状态，只能在一定时期内解决当前阶段的突出问题，无益于检诉行制度的长期发展。而且这种静态的受案标准在公共利益表现形式多样化、流变化的情形下面临着更突出的矛盾。相反，以违反法律规定为受理标准既有清晰的界限，又能够随着法律的发展相应地调整不同阶段的行政违法行为。

　　（三）与弥补我国监督体系漏洞的建构目的相契合
　　
　　权力的扩张性和强制性特征使得它的运行必须在法律允许的范围内以正当的程序进行，尤其是自由裁量空间更大的行政权力。然而全方位的行政行为监督体系却缺少对行政违法行为应有程度的监督：在我国现行法制体系下，行政机关及其工作人员的犯罪行为可以通过《刑法》追究刑事责任，违纪行为通过《行政监察法》追究违纪责任，损害特定行政相对人利益的行为通过《行政复议法》和《行政诉讼法》进行救济，唯独行政违法行为缺乏应有程度的监督途径。因此，设立检诉行制度的目的之一在于弥补监督行政机关行为的缺漏，修补束缚行政权力的"监督笼子".而两项标准中的违法行为标准正是以要求行政主体严格遵守、实施《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《环境保护法》、《国有资产管理》等法律法规为核心内容的受案标准，从而更易于与检诉行制度的建构目的相契合，更有利于针对性地解决现实问题，使行政机关的权责相一致。

　　二、启动检察机关提起行政公益诉讼的限制

　　建构检诉行制度的目的在于监督行政机关的行政违法行为，但达致该目的的手段有很多种。就检察机关对行政机关的监督而言，除了提起诉讼，还有检察建议、要求说明理由、支持起诉等。所以，应将其他经济、高效的纠偏方式作为启动行政公益诉讼的前提条件，将诉讼方式作为最后的解决途径。

　　（一）有限法律资源的要求

　　实践中，完整的行政公益诉讼制度需要有案件受理、立案审查、调查取证、提起诉讼、庭审、执行等诸多程序，每一个步骤都意味着法律资源的耗费。

　　而且，建立检诉行制度将会同时增加检察机关、行政机关和司法机关三个单位的工作量。但"法律是一种实践的世俗事业",作为公共产品的法律资源是特定的、有限的，它与我国的经济发展、社会状况以及人文观念相一致。在法律资源发展条件不变的情况下，增添、扩大任何法制制度都意味着占用和影响现有法律资源的配置。因此需要站在法律资源整体配置的视角分析建构检诉行制度可能造成的正面影响和负面影响。为了最少地占用现有法律资源，在启动检诉行制度之前应采用更为经济可行的纠偏办法，将诉讼作为最后的纠偏行政违法行为的途径。

　　（二）诉讼方式的局限性

　　诉讼作为解决行政机关不作为、乱作为现象的方式是否最为有效也是值得质疑的。诉讼的功能价值在于为发生纠纷、矛盾的双方提供对等、中立的交涉平台，使矛盾双方均有论辩质证的机会，其设置前提是保护其中一方的诉讼权利，防止另外一方利用自己的权力、资源或信息优势压制对方诉讼主体，而这种可能的压制在行政公益诉讼中是不存在的。检察机关和行政机关均是我国的国家机关，并且在议行合一的人民代表大会制度政体中处于平行的地位，享有平等的权力，共同受本级人民代表大会监督、向其负责并报告工作。因此，检察机关和行政机关的平等地位使得耗时耗力建立起的行政公益诉讼程序价值并没有民事诉讼程序和刑事诉讼程序那么重要；但不可否认，诉讼程序提供的对等交涉平台仍是双方当事人充分发表意见、质证讨论的理想环境。

　　（三）行政机关具有纠错的动力

　　在人民代表大会制度政体中，检察机关和行政机关并非毫不相关的两个单位，二者均共同受制于总体的社会控制系统，具有内部功能上的协同作用。

　　细言之，检察机关和行政机关虽是不同的职能机关，肩负不同的社会责任，并存在监督与被监督的对立关系，但存在的终极目的都是"为人民谋福利",在此基础上二者是"统一"的关系，是服务人民这一目的性事业的合作伙伴。因此，对于检察机关提出的大部分检察建议、要求说明理由等监督途径，行政机关有动力接受、也愿意接受。这一理论表述看似没有实质性作用，却能够在社会控制系统内部影响其他机关的态度。比如我国信访局系统没有处理信访事项的权力，其主要职权是将信访事项转交相关职能部门并督促其解决，但在现实中就足以发挥行政系统内部的监督作用，并取得了良好的处理效果。因此，以检察建议、要求说明理由等监督途径为启动检诉行的前置程序并非不能解决行政违法行为，反而能够及时、便捷地发现问题、纠正错误。而且，如果行政机关不接受上述监督途径，诉讼是随之而来的制约和监督方式，不会出现放任违法行为的情形。

　　三、行政公益诉讼管辖法院的限制

　　个案中司法独立和司法权威的实现，大部分源自管辖法院的超然地位和审判水平。为此，关于检察机关提起的行政公益诉讼的审判机关，应当由提起行政公益诉讼的检察机关的上级检察机关对应的法院担任。

　　（一）克服双重角色难题

　　根据我国宪法的规定，检察机关的职责是法律监督者，那么在检诉行程序中，检察院就扮演着双重角色、同时具有两个主体身份，即原告和诉讼程序监督者，这是理论上和实践上都需要克服的难题：理论上不能由同一人既当裁判又当运动员，虚置了检察机关法律监督者存在的意义；实践上检察权成了不受约束的权力，对司法公正有侵害的可能。然而，双重角色难题可以通过管辖法院的设置进行解决，即规定审判机关为上级法院。在实际的司法实践中，实施法律监督的工作需要落实到具体、特定的单位身上，当案件的审判机关为上级法院时，诉讼程序的监督职责即随之转移至审判机关的同级人民检察院，从而使得原告和法律监督者的身份落实在不同的具体检察机关。缘此，在本级人民检察院有双重身份之嫌时，由上一级检察院担任监督机关能有效解决此项难题。如此以来，虽然检察机关仍然担任着双重角色，但是是由不同级别的检察机关分别担任，客观上有利于缓解法院的审判压力，不必以检察机关的多项职责来彻底否认检诉行制度的可行性。

　　（二）减少地方干预

　　根据我国宪法建立的政治体制，法院享有独立行使审判权的地位，但真实的司法实践是审判机关经常受到同级行政机关的影响和干预，尤其是在涉及行政机关切身利益的行政诉讼案件上。

　　检诉行政管辖法院可以类比《行政诉讼法》的规定，即以县级以上政府为被告的案件由中级法院管辖；基层法院不适宜审理的案件、社会影响重大的案件以及其他重大、复杂案件亦由中级以上法院审理。

　　同理，当检察机关提起行政公益诉讼侵害行政机关利益时，行政机关仍然会利用自己的资源优势干涉本级法院的审判。为此，当检诉行政被告地位和案情与上述行政诉讼管辖规定相近似时，应当借鉴行政诉讼的做法，由上级法院担任审判机关。而学界和实务界试图通过检察机关提起行政公益诉讼解决的常见案件在性质上的确属于重大、复杂案件，比如国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。这些案件与行政机关的利益紧密相关，为了减少地方干预，提高审判质量，不宜由基层人民法院审理，应由中级以上人民法院管辖。

　　构建一项制度不仅要有必要性和可行性的论证，更需要缜密的顶层设计、统筹的计划安排。目前，国内已不乏检察机关提起行政公益诉讼的支持声音，但对于如何使该制度能够充分地发挥监督作用、纠错作用有待进一步加强。检诉行制度作为处理行政机关不作为、乱作为行为的有效措施，在具体制度设计的不理想、不科学的情形下，作用亦十分有限，乃至适得其反、浪费宝贵的法律资源。因此，检察机关提起行政公益诉讼的具体构想需要来自学界和实务界更多的建议，笔者在此提出受案范围、启动条件和管辖法院三个方面的限制，以期有助于检诉行制度的成功建立和健康发展。

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