行政不作为案件中“法定职责”的含义

最近，以行政机关不作为告上法庭的案件多了起来。行政不作为指当事人请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复。就笔者观察，此类案件比其他“作为”的行政案件更易使人产生误解，其原因在于，人们对“法定职责”的认识比较模糊。在不作为的案件中，“法定职责”的存在是前提，而行政诉讼法第十一条第(五)项规定的“法定职责”有四方面的含义：

第一，“法定职责”指法律、法规、规章或其他规范性文件明确规定的该机关的职责。如果不能找到相应的依据，就不能说该项职责是“法定职责”。如某公民诉区公安分局不履行法定职责案中，公安机关已经对原告的伤情进行了鉴定，但原告对鉴定有异议，要求重新鉴定，公安分局没有重新鉴定，于是该公民就以公安分局不作为为由，将公安分局告上法庭。但重新鉴定是否为公安机关的法定职责，要从法律上找根据。由于没有法律、法规、规章的明确规定，最终，人民法院认定认为重新鉴定是法定职责的说法于法无据，因此，公安机关没有重新鉴定并不构成“不作为”。

当然，笔者认为应对“法定职责”中的“法定”两字作广义解释，即不仅仅包括法律、法规规定，还应该包括规章规定，甚至包括法规、规章性文件的规定。例如，某公民诉某公安分局不履行法定职责案中，法院认定某公安分局未履行法定职责，依据的是公安部87公发25号《关于执行〈治安管理处罚条例〉若干问题的解释》。这样解释法定职责，有利于保护公民、法人或其他组织的合法权益，也有利于促进行政机关依法行政。

第二，“法定职责”应该是保护人身权、财产权的法定职责。这一点无论是行政诉讼法，还是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》都规定得很清楚。能够诉诸人民法院的不作为，指的应当是未履行保护人身权、财产权的法定职责。当然，司法解释第三十三条关于：复议机关不受理复议申请或在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或其他组织可以对之起诉的规定，是稍宽泛一些的规定，也是例外性的规定。

第三，“法定职责”不能仅仅是针对大众的职责，还应该是针对该原告的职责。如某公民认为香烟外包装只标明焦油含量却未标明执行的标准，没有有关标准的代号、编码、名称，因此提起行政诉讼，起诉国家技术监督局不作为，请求法院判决其立即履行法定职责，保证标准化法在烟草行业的落实。这其实是把国家行政机关对公众的职责当成可诉“法定职责”的典型案例。

第四，未被履行的“法定职责”应是原告曾经向该机关明确要求履行的“法定职责”。也就是说，在向人民法院起诉前，当事人曾经明确向有关行政机关提出过履行法定职责的要求，而行政机关拒绝了，否则就不可能存在不作为。值得注意的是，在行政诉讼程序上，按照司法解释第二十七条第(二)项的规定，这类原告曾向有关行政机关要求过履行法定职责的证据，应由原告举出。