论我国行政诉讼的基础

    所谓行政诉讼的基础，是指它作为一项法律制度得以存在和发展的各种基本条件，或者说是行政诉讼制度得以存在和发展的气候和土壤。行政诉讼的基础，一般包括思想理论基础、政治基础、经济基础和法制基础四个方面。研究我国行政诉讼存在和发展的基础，有助于正确认识我国行政诉讼制度的本质和特点，深刻理解我国行政诉讼法的基本精神和内容，进一步完善我国年轻的行政诉讼制度，使之在促进我国社会主义现代化建设的各个方面更好地发挥作用。

    一、思想理论基础

    不论是资本主义国家的行政诉讼制度还是社会主义国家的行政诉讼制度，都有代表一定利益集团要求的思想和理论为其基础。资本主义国家行政诉讼制度的思想理论基础主要有三：一是法治原则。即所谓以法律治理国家的原则。这一原则在行政管理活动中被称为“依法行政”的原则。法治原则是资本主义民主政治制度的一条重要原则，行政诉讼是它的直接产物。根据法治原则，已成立的法律必须得到普遍的服从，行政管理活动必须建立在法律授权的基础上，不得超越其权限，否则无效。正是这一原则的确立，才使相对人以行政行为违法提出争论成为实际可能。二是分权制衡原则。即所谓国家的公共权力分为立法权、行政权和司法权，为了防止权力被滥用，保障人民的自由，这三种权力应由三个不同的机关分别行使，以权力制约权力，并使权力在制约中达到平衡。这一原则意味着行政权应当受到立法权和司法权的监督和制约，司法机关有权对行政行为进行审查，相对人可以就自己与行政机关发生的行政争议向法院提起行政诉讼。三是基本人权。即所谓“一切人生而平等，上帝赋予他们某些不可割让的权利，其中包括生存自由和追求幸福的权利”。（见美国《独立宣言》）而基于“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利”的思想，为了保障公民的这些基本权利和自由不受行政机关的侵犯，就必须建立包括行政诉讼在内的切实有效的各种行政救济制度。资产阶级就是以上述三个方面的理论为思想武器，与封建势力作斗争，为行政诉讼制度的建立鸣锣开道，并最终建立起行政诉讼制度的。

    我国与其他社会主义国家一样，行政诉讼制度赖以建立的最根本的思想理论基础是人民主权说。即人民是国家的主人，一切权力属于人民。人民主权思想要求一切国家机关由人民产生，其活动对人民负责，接受人民的监督。我国行政诉讼制度的建立和发展，正是人民主权观念现实化的客观要求。人民通过行政诉讼制度监督国家行政机关的行政管理活动，使之不偏离法律要求的正确轨道，充分体现了人民当家做主的政治地位。当然，我国行政诉讼的思想理论基础，除人民主权说外，也还有其他一些方面的内容。例如，尽管我们不赞成资产阶级的分权制衡学说，而是主张社会主义国家的一切权力属于人民，这种权力是不能分割的，必须由人民统一行使，但我们并不否认国家机关行使权力的合理分工和在权力行使过程中国家权力机关对行政机关和司法机关的监督制约，以及司法机关与行政机关相互之间的监督制约。同时，尽管我们不赞成资产阶级的法治观和人权观，但我们同样主张要依法治国和保障人民的合法权益不受侵害，社会主义国家更要尊重人，关心人，更注重维护人民的合法权益。这些方面，同样也是建立我国社会主义行政诉讼制度必不可少的思想理论基础。

    二、政治基础

    行政诉讼是一定政治制度的产物，它的建立与国家的性质和政权的组织形式密切相关。不同类型的国家，由于国家权力的归属和实现权力的组织形式不同，行政诉讼的基础也就不同。这是因为，建立行政诉讼制度，首先要涉及如何解决国家职能的分类和国家机关的体系及其职权划分，特别是要涉及如何处理公民与政府、审判权与行政权这两大基本关系。在“朕即国家”的封建专制时代，君主享有至高无上的权力，集立法权、行政权、司法权于一身，既不存在国家权力的分工制约，也不存在对公民权利的保障，自然缺乏建立行政诉讼的政治基础，因而也就不可能建立起行政诉讼制度。

    行政诉讼制度是资产阶级民主革命的产物。资产阶级在与封建专制作斗争的过程中，主要有两件理论武器：一是提出了“主权在民”的口号，以反对王权，将政权夺到自己手里；二是提出了“三权分立”的原则，以调整他们阶级的内部关系，建立起资产阶级专政的政权组织。三权分立原则为资产阶级革命胜利后建立以议会制（也称代议制）为核心的资产阶级政权组织形式取代封建君主专制制度提供了方案，许多资本主义国家都不同程度地按照三权分立原则建立了国家机构，从而使掌握国家全部权力的机构成为代议机关（即议会）的执行机关。由于以三权分立为基础建立起来的资产阶级议会制强调立法权、行政权、司法权的相互独立性和相互监督、相互制约的制衡性，其着眼点在于防止行政专横，这就为司法机关对行政行为行使司法审查权，建立行政诉讼制度提供了可能。特别是资本主义国家宪法的制定，使得行政权同立法权、司法权的关系明确化、法制化，从而为建立以司法审查为核心的行政诉讼制度提供了法律依据。可见，资产阶级以三权分立原则为基础的代议民主制和宪政制度的确立，以法治政府和有限政府取代中世纪的王权，为行政诉讼制度的建立奠定了政治基础。

    社会主义制度的建立，为社会主义国家行政诉讼制度的诞生奠定了坚实的政治基础。我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国的根本政治制度和政权组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会作为国家最高权力机关，既是议事机关，又是工作机关。这种制度体现了民主集中制原则，便于人民当家作主，参与国家管理，行使国家权力。我国的行政诉讼制度正是以此为基础而建立的。

    首先，人民代表大会制度确认了人民是国家主人的法律地位。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务。”宪法第3条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。上述规定表明，人民代表大会制度是建立在广泛民主基础之上的，既能集中人民的意志，又能使广大人民通过各级人民代表大会统一行使国家权力，管理国家事务，真正实现当家作主。这一点，正是社会主义国家建立行政诉讼制度的首要政治条件。

    其次，人民代表大会制度确立了公民与政府之间在国家政治生活中的监督与被监督关系。宪法第3条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人民必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。显然，宪法的这些规定，为建立“民告官”的行政诉讼制度提供了明确的法律依据。

    第三，人民代表大会制度既保证了国家权力的统一行使，又实现了权力运行过程中的合理分工，并突出了国家权力机关对行政权和司法权的监督制约和行政权与司法权相互之间的监督制约。首先，在我国，人民代表大会不是与行政机关、司法机关平行的、三足鼎立的，它的地位要高于行政机关和司法机关，它要监督和制约着行政权、司法权的运行。当然，行政权和司法权又具有相对的独立性，即行政机关与司法机关可以各自依照法律规定独立行使职权，充分发挥自己的职能作用。其次按照人民代表大会制度，我国的行政机关与司法机关之间是平行的，分工协作、彼此尊重并互相监督的关系。这一点正是为在我国建立行政诉讼制度，由司法机关对行政机关的具体行政行为实行司法审查所需要的。

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其他一切政治制度都由它产生，而行政诉讼作为我国社会主义民主政治的一项重要制度也不例外。可以说，如果没有人民代表大会制度所确立的人民是国家主人的法律地位和国家机关之间的正确关系，是不可能在我国建立起具有中国特色的行政诉讼制度的。

    三、经济基础

    我国宪法第6条第一款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。我国的行政诉讼制度正是以此为基础建立的，它既反映了社会主义公有制的客观要求，又对社会主义公有制的巩固和发展起到积极的促进作用。主要体现在以下几个方面：

    首先，社会主义的根本任务就是发展社会生产力，就是要使社会财富越来越多地涌现出来，不断地满足人民日益增长的物质和文化需要。市场经济的充分发展，则是社会经济发展不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。而市场经济的发展，必然产生错综复杂的经济关系，并随之而发生众多的纠纷和矛盾，这就需要建立包括行政诉讼制度在内的法律制度来调整，以巩固社会主义的经济基础，大力发展社会生产力。

    其次，我国实行社会主义市场经济，公有制经济是我国社会主义经济的主导力量。但由于我国生产力发展水平总的来说还比较低，又很不平衡，在很长时间内需要多种经济形式的同时并存。坚持多种经济形式和经营方式的共同发展是我们长期的方针，是社会主义前进的需要。国家对经济活动实行“宏观管住，微观放开”的方针。多种经济成份并存的局面则增加了指导管理工作的复杂性。众多的商品生产者在生产经营活动中与国家经济行政管理机关之间发生行政争议是不可避免的，这同样需要依赖于行政诉讼制度来解决。

    第三，应当看到，我国现行的经济体制也还有不少缺陷和弊端，它与生产力的发展存在着一定的矛盾。改革的一个重要内容，就是政企分开，全民所有制企业实行所有权与经营权适当分开。这将使企业从行政机关的附属物变成独立经济实体，他们依法享有的经营自主权应当受到尊重和保护。但在新、旧体制交替阶段，不少经济关系尚未理顺，加之多年的习惯所造成的积弊，行政机关和业务主管部门非法干涉、侵犯企业经营自主权的事时有发生。这也呼唤着我国行政诉讼制度的出台，以有效地维护企业和其他商品生产者的经营自主权及其他合法权益，巩固经济体制改革的成果和促进经济体制改革的深入发展。

    第四，党的十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策和加快社会主义现代化建设的战略措施，并在实践中取得了显著成效。对外开放的一个重要方面，就是要大量利用外资，吸引外资，为我所用，而利用、吸引外资必须有一个良好的法制环境，使外商的合法权益能够及时有效地得到保护。建立行政诉讼制度，及时、正确解决外商与我国行政机关在经济行政管理活动中发生的争议，便是创造这种良好法制环境不可缺少的一项重要内容。

    四、法制基础

    行政诉讼制度在我国的诞生也有着坚实的社会主义法制基础。党的十一届三中全会以来，随着国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，党和国家在加强社会主义民主建设的同时，也十分重视社会主义法制建设。特别是党的十三大把加强社会主义法制作为国家政治体制改革一项重要内容后，整个国家形成了从各个方面加强社会主义法制建设的一种综合态势，这更为我国行政诉讼制度的诞生奠定了坚实的法制基础。

    首先，我国宪法确立了依法治国的根本原则。宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法的上述规定，意味着行政机关的行政管理活动必须依法进行，违法的行政行为不但无效，而且要受到追究。这是建立行政诉讼制度必不可少的重要前提。

    其次，行政诉讼法的出台和施行，必须以行政法制建设的一定基础为条件，党的十三大提出要实现行政管理法制化的战略任务以后，我国的行政法制建设取得了长足进展。这不但体现在行政机关普遍增强了依法行政的观念，改善了执法活动，提高了执法水平，强化了内部的监督制约机制，而且国家还大力加强了行政立法，制定了一批与行政诉讼法配套的法规，如行政复议条例、行政处罚条例、行政强制执行条例等。显然，这些都是推行行政诉讼制度不可缺的。

    第三，随着我国社会主义法制建设的全面推进和全民普法教育的深入开展，广大公民的法律意识和法制观念空前增强，诸如“公民在法律面前一律平等”、“老百姓与政府在行政诉讼中地位平等”、“法大于权”、“政府也要依法办事”等观念开始为群众知晓接受，并敢于和乐意用法律武器维护自己的合法权益。这种良好的法制环境正是推行的行政诉讼制度所需要的。

    第四，作为我国三大诉讼体系之一的行政诉讼制度与刑事诉讼制度和民事诉讼制度有着十分密切的联系，它们在不少方面有着相同或者相似之处。而我国刑事诉讼和民事诉讼立法技术的成熟和在司法实践中积累的丰富经验，正好为行政诉讼法的制定和实施提供了借鉴。

    第五，党的十一届三中全会以来，随着党和国家对司法机关的重视和加强，人民法院在国家政治生活中的地位和执法权威明显提高，法院干部的整体素质和办案水平也有好转，而且国家还通过立法强化了法院的职权和执法手段，加之法院自身又在司法实践中积累了一定的行政审判工作经验，等等。这些为行政诉讼制度的推行提供了可靠的组织保障。

    从上面的论述和分析中，我们不难得出这样的结论：一方面，我国行政诉讼制度是适应我国改革开放、发展社会主义市场经济和加强社会主义民主法制建设的客观需要而建立起来的，因而有着坚实的基础和强大的生命力。另一方面又必须清醒地看到，我国的行政诉讼制度是在法制建设尚不健全、人们的思想观念尚未完全转变、行政审判力量和行政审判经验不足的形势下诞生的，因此它又不可避免地存在着某些薄弱之处。

谭兵