行政诉讼受案范围：一页司法权的实践史（1990－2000）（上）

发布日期：2003-11-28 文章来源：互联网

　　目录

　　一从《行政诉讼法》到“2000年解释”

　　二 “2000年解释”以前的个别扩张

　　三司法的空间与法官的行动逻辑

　　四学界的立场和作用

　　五 “2000年解释”能带来什么？

　　六三点启示

　　法院能够受理哪些案件，是行政诉讼的一个基本问题。它不但关系到原告能否通过诉讼程序获得救济，也涉及法院对行政行为的审查范围。我国《行政诉讼法》用整整一章的篇幅，试图界定受案范围。但受案问题仍然经常困扰司法实践，不断引发学术争论。尤其是2000年最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“2000年解释”）公布后，如何看待我国行政诉讼受案范围，更成了一个热门话题。

　　迄今为止，学界和实务界对受案范围的讨论多是从规范层面上进行。问题通常以这样的方式提出：依据现有法律，某个或某类案件法院应否受理？或者，法院受理（不受理）某个（类）案件是否正确？以及，假如依据现有法律不能受理的话，立法是否应当把它纳入受案范围？本文不参与这类讨论，而把目光转向有关受案范围的司法实践状况。我关注的是，现实中法院对某个（类）案件是否受理？以及，为什么会受理（或者不受理）？通过考察1990－2000年这一时段的法律实践，本文试图描绘受案范围在夹缝中扩张的现实图景，揭示其中的行动逻辑，从中透视特定时期中国行政法治的道路。

　　本文的讨论将从最高法院“2000年解释”开始。我首先从规范层面上论证，“2000年解释”是以司法解释的名义，对《行政诉讼法》所规定受案范围的革命性扩张。其后讨论这种扩张是如何得以实现的，文章特别注意观察各级法院个案实践对受案范围扩张所起的推动作用。接着，我将通过个案剖析，描画法院在有限司法空间中决定受理或者不受理案件的行动逻辑，特别是关注行政法学界的普遍立场及其对法院受案的影响。我还试图阐述，“2000年解释”作为一个法律文本，在诉讼实践中面临与《行政诉讼法》同样的“仅供参考”的命运。本文最后指出实证的视角对于看待我国法律所可能具有的启示。

　　一从《行政诉讼法》到“2000年解释”

　　在《行政诉讼法》施行近10年的2000年3月，最高法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。“2000年解释”最受人注目的是其中第1条有关受案范围的规定。该条确立的受案标准是：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的”，除了根据《行政诉讼法》明文规定以及行政行为的性质不宜提起行政诉讼而由该解释确定不予受理的，均属于行政诉讼的受案范围。与此前的相关规定比较，“2000年解释”具有几个明显特点，从而使它大大拓宽了行政诉讼受案范围：1）用概括规定取代了逐项列举；2）在被告资格上，用“具有国家行政职权的机关和组织”取代了“行政机关”；3）在原告资格上，不再强调只有行政行为侵犯其“人身权、财产权”的，才能起诉。

　　“2000年解释”引起了争论。多数学者和法官为它在受案范围上带来的扩张而鼓舞。批评者则指斥最高法院僭越立法权力，背叛《行政诉讼法》的立法原意。面对可能的质疑，最高法院行政庭江必新庭长在不同场合反复强调，“2000年解释”并没有扩大《行政诉讼法》规定的受案范围，不过是“破除或者说取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制，将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上来”。[1]

　　《行政诉讼法》立法原意成了一面被争夺的旗帜。那么，这面旗帜上到底写的是什么呢？本文以后将表明，立法原意既不是“2000年解释”的出发点，也不是其正当性的源泉。但如果承认《行政诉讼法》确实有一个立法原意的话――姑且把参与《行政诉讼法》制定的官员和专家公开表示的意见奉为立法原意――它确实不是“2000年解释”所体现的。

　　在行政诉讼法起草过程中，关于受案范围问题曾有激烈的争论，主导意见是采取列举式规定，而部分学者主张采用概括式的规定。[2]争论以后者的挫败而告终。《行政诉讼法》第二章“受案范围”以列举的方式规定了应当受理和不能受理的案件类型。第11条列举了应当受理的案件范围，第12条列举了4种不能受理的案件。其中第11条第1款1－7项具体列举几类常见的案件类型，第8项用局部的概括式规定列举了“侵犯其他人身权、财产权”案件，第2款则指引其他法律、法规规定可以受理的案件。比起《行政诉讼法》制定前各个单行法，这一规定对受案范围“有所扩大”，但与概括式规定的主张还相距很远。[3]第11条对可以受理的案件不厌其烦地列举，从另一种角度上说，恰恰构成对受案范围的限制。

　　《行政诉讼法》颁布后不久，参与该法制定的专家、学者异口同声地接受了或者实际上接受了关于列举式规定的说法。[4]《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，仅仅被理解为行政诉讼法的适用范围，而不是法院受理行政案件的依据；法院受理案件，还必须依照本法第二章“受案范围”的具体规定。

　　最高法院在1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）》（以下简称为“1991年解释”）在受案范围问题上忠实地遵循了前述意旨。“1991年解释”除了对“具体行政行为”下了一个定义，对几类显然属于《行政诉讼法》规定的受案范围、但地方法院在实践中可能受理有困难的行为[5]，声明可以起诉外，没有越雷池半步。此后，最高法院陆续发布10余个司法解释，就特定类型案件应否作为行政案件受理作了批复。[6]虽然对其中几类是否作为行政案件受理有争议的案件表示了肯定，但对原先的规定也没有根本的触动。相形之下，“2000年解释”在受案范围规范模式上的变化是颠覆性的，在受案范围的扩张上是革命性的。

　　也许，我们可以把江必新庭长“（新的司法解释）将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目”一说理解为，在“2000年解释”的法律合法性相对不足的情况下[7]，对其合法性所作的小心翼翼的粉饰。这既是一种谨慎的姿态，也是一种机智的策略。最高法院罗豪才副院长的话也许更坦白和中肯。他曾这样表达“2000年解释”的意旨：“新的司法解释针对行政审判实践中遇到的各种问题，对行政诉讼法作了更加符合立法精神和原则、更加符合行政审判实践需要、更加符合行政诉讼制度发展方向的解释。”[8]这里，他委婉地承认，现实需要压倒了对历史的尊重，理性原意取代了语义原意，但他仍然没有完全放弃立法原意这面旗帜。

　　综上所述，“2000年解释”是在法律解释的外衣下，通过重新阐述立法原意，对《行政诉讼法》所作的一个重大修改。它是一次司法的“篡权”，也是一次法律的革命。

　　二 “2000年解释”以前的个别扩张

　　本文的意图不是评析“2000年解释”的正当性。我想指出的是，如果把受案范围的扩张单纯看成最高法院因一念之变而自上而下发动的法律改革，那可能大大歪曲了我国行政诉讼的现实图景。从根本上，“2000年解释”是行政诉讼面临困境时所作的一次单兵“突围”，是在司法权威逐步树立前提下的一次“伟大的僭越”，是各级法院面对个案时一次次大胆突破凝聚成的一次局部变法。

　　行政诉讼面临困境的表现之一是案件少、告状难。《行政诉讼法》施行10年，全国每年的行政案件数量从未超过10万件，占法院各类案件总数不到2％，平均每个法院每年受理的行政案件不到30件，最多的年份也不超过40件。[9]这当然有体制上的深刻原因，但《行政诉讼法》本身的限制也被认为是一个重要因素。从根本上扩大行政诉讼受案范围，广开救济渠道，增加立案数，呼声日高。由于立法修改《行政诉讼法》近期内无法指望，通过最高法院司法解释扩大受案范围，成了一种现实的选择。

　　最高法院敢冒“僭越”的指责，对受案范围规范模式作根本修改，还因为它具备的实力。虽然行政诉讼步履艰难，但10余年的行政诉讼实践，逐渐为法院赢得声誉和权威，也使法院的行政审判权增强了正当性。《行政诉讼法》刚颁布时，许多行政机关千方百计“不做被告”，想方设法对抗法院审判，而大部分行政机关尝过做被告的滋味后，就“皮”了，能够更坦然地面对行政诉讼。“2000年解释”颁布前的1999年，诉讼案件涉及的行政管理部门达50余个，“几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为”。[10]10年前，“农民告县长”足以轰动全国，10年后，省级政府和国务院部门屡屡被告，败诉也不算稀罕。在此情况下，最高法院通过司法解释悄悄扩大受案范围，不致于遭到激烈抵抗。

　　上述解释还不够充分，因为现实的急迫需要和司法权威的增长，都不必然为法院在受案范围这个问题上的激烈改革赋予充分的正当性。如果把目光投向法院（尤其是地方法院）的实践，那将看到，《行政诉讼法》施行后10年内，在《行政诉讼法》文本没有任何变化的情况下，行政诉讼受案范围已经大大扩张了。在一度程度上，最高法院的司法解释仅仅是承认和巩固既有的扩张。

　　由于资料局限，我主要通过案例汇编和我偶然得到的判决中所反映的“新类型案件”或者疑难案件，来展示受案范围的扩张过程。案例汇编给人的印象是，法院似乎表现出一种倾向，对《行政诉讼法》第11条可以受案的规定作扩大解释，对第12条不能受案的规定作限制解释。前者例如，不局限于“许可证和执照”的字面含义，而把它理解为广义上的行政许可，包括了护照、结婚证等各种证照；不拘泥于行为的名义，把公安机关的某些“刑事侦查措施”视为行政强制措施，予以受理。[11]后者例如，把适用《兵役法》而作的行政行为排除在“国防、外交等国家行为”之外，把行政机关针对为数众多、但特定的人作出的摊派决定排除在“具有普遍约束力的决定、命令”之外。当然，最有代表性的事例可能还在于：1）行政不作为案件中所体现的原告利害关系范围的扩大；2）“侵犯其他人身权、财产权”案件所体现的权利范围的扩大；3）“法律、法规授权组织当被告”的案件所体现的可诉行为主体的扩大。下面分述之。

　　1、行政不作为与原告的利害关系范围

　　《行政诉讼法》第2条、41条都要求，提起诉讼的条件之一是特定公民、法人或者其他组织的合法权益受到具体行政行为的侵害。但是，应当具备什么样的利害关系才可以起诉呢？政府没有修好长江大堤，导致房屋被洪水毁坏，也可以起诉吗？政府调整公共汽车线路，以致某些居民不得不花费更多时间才能赶上车，也可以起诉吗？为此，我们通常用“法律上的利害关系”标准加以限定。但它仍然留下许多值得探讨的问题。

　　《行政诉讼法》第11条第1款第5项规定，相对人“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，可以起诉。王汉斌副委员长在作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》时举例解释，只提到“主管行政机关制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责”。在实践中，有的法院受理了状告工商机关未履行保护商业秘密、查处不正当竞争的诉讼[12]，有的受理了对卫生行政机关不组织医疗事故鉴定的起诉[13]，有的受理了治安案件受害人以公安机关未对加害人予以行政处罚或者处罚太轻由提起的诉讼[14].据说，有的受理了社区居民以环保部门对社区卫生监督管理不力为由提起的诉讼，有的受理了居民对工商机关不对妨碍交通的无证摊贩进行清理的诉讼。[15]还有农民状告县政府不解决两村水事纠纷的诉讼。[16]在《人民法院案例选（1992－1999年合订本）。行政卷》中，我们可以看到如下案例：以司法行政机关不予撤销公证为由提起的诉讼（案例97、101、102），以镇政府不撤销虚假结婚登记为由提起的诉讼（案例117），以规划土地管理机关不申请法院强制执行其所作的拆除违章建筑的行政处罚决定为由提起的诉讼（案例167），以区政府拒绝履行拆迁后安置住房职责提起的诉讼（案例183），甚至还有以镇政府未督促村委会给出嫁妇女分责任田为由提起的诉讼（案例250）[17].

　　诸如此类的案件恐怕是行政诉讼法立法当初没有想到的，甚至直到案件发生前在人民的观念中也可能没有把它们与“保护人身权、财产权”的职责范围联系在一起。由于上述案例的出现，不作为案件的受案范围出现未曾预料的膨胀，它们扩充了人们对行政诉讼受案范围的理解。

　　在法院受理的各类案件中，对行政不作为的起诉占了相当的比重。据北京市高级法院行政庭庭长吉罗红透露，北京市法院2000年受理的行政案件中，要求政府履行职责案件占14.7％，跃居首位。在《人民法院案例选（1992－1999年合订本）。行政卷》所载的270个案例中，不作为案件占25件。鉴于《人民法院案例选》所选案例“都是大案、要案、疑难案，以及反映新情况、新问题的具有代表性的典型案例”（前言），不作为案件的比例之大也从一个侧面反映出不作为案件的扩张。

　　2、“侵犯其他人身权、财产权”的案件

　　第11条第8项规定，相对人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起行政诉讼。在审判实践中，出现很多“其他人身权、财产权”的变种，例如“健康权和住宅安全使用权”[18].从理论上，它们并非不能归入人身权、财产权范畴，但在司法实践经验仍然浅薄的时代，形形色色的具体案件无疑有助于丰富人身权、财产权的内涵。法官和当事人使用“健康权和住宅安全使用权”字样，也许还说明各方当事人都把该案的受理看成很自然的事，不必争执是否属于“人身权、财产权”。

　　在另一方面，第11条第8项作为一个“兜底条款”，在包容所有人身权、财产权案件的同时，它也划定了受案范围的最大边界，即除了法律特别规定外，人身权、财产权以外的案件均不属于受案范围。在中国法律语境中，尤其是受宪法关于权利分类的影响，人身权、财产权并未被看作公民权利的统称，而只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等等并列的两种权利。依此理解，受教育权不属于人身权、财产权范畴，通常认为不在受案范围之列。但实践中，各地法院零星受理了若干被认为涉及受教育权的案件。

　　例1：裘天阳诉山河中学要求颁发义务教育证书案件：[19]

　　原告裘天阳小学毕业时，因未填写《义务教育登记卡》，被户籍所在学区山河中学拒绝入读，后裘天阳借读另一中学，至初中毕业。按规定应由山河中学颁发义务教育证书，但山河中学以其没有《义务教育登记卡》为由拒绝颁发。浙江省天台县法院于1996年受理此案，并判决责令被告在接到补填的《义务教育登记卡》后，颁发义务教育证书。

　　例2：薛淑琴诉吕梁地区招生办“暂缓入学”案：[20]

　　1996年7月14日，山西离石市小神头籍考生薛淑琴被录取为离石市师范学校定向生。后因有人举报薛淑琴的户口不在小神头乡，没有预选资格。8月8日，吕梁地区行政公署招生考试委员会办公室向离石市师范学校发出暂缓薛淑琴入学的通知，导致薛淑琴无法按期入学。9月27日，薛淑琴向离石市法院起诉吕梁地区招生办侵犯其受教育权。在诉讼过程中，被告作出准许薛淑琴入学的决定，原告撤诉。

　　例3：杨天诉东台市教育局要求查卷案：[21]

　　杨天参加1996年东台市小学毕业班会考，语文、数学总成绩离重点中学录取分数线只差1分，不得不多付6 000元作为“集资生”入学。杨天父亲向东台市教育局等部门要求差卷，答复是“只查积分，不查试题批改情况，即使改错了，也不能纠正”。杨天不服，向法院起诉。

　　例4：王伟诉平顶山市财贸学校不予录取案：[22]

　　王伟于1997年参加河南省普通中专学校考试，填报平顶山市财贸学校，因曾患小儿麻痹症导致下肢残疾，未被录取。王伟向平顶山市湛河区法院提起诉讼，要求被告将其录取。在诉讼过程中，因被告满足了王伟的要求，王伟遂撤回起诉。

　　上述案件可能没有引起多少人的注意，甚至法官和当事人没有觉得那些案件包含着重大的理论争论。但它悄悄地传达了一个信号：这些案件是可以受理的。也许在这些案件发生以前，当你拿这么一个案件去咨询律师，律师不能确定法院是否应当受理；而这些案件发生后，在听闻过这些案件的人群中，他们会很确信地说，这是可以受理的。类似的案件聚沙成塔，润物无声地拓宽着人们对行政诉讼受案范围的理解，改变着对《行政诉讼法》规定的看法。

　　3、法律、法规授权组织作被告的案件

　　《行政诉讼法》规定的受案范围并不排除行政机关以外的组织行使行政职权的行为。但该法除了在诉讼参加人一章中提到“法律、法规授权的组织”外，通篇都使用“行政机关”的用语。这种立法技术上的疏忽不经意地暴露了立法者对行政机关以外的组织行使行政职权现象的轻视。所谓法律、法规授权组织，根据《行政诉讼法》制定时的司法实务和学理阐述，比较典型的是卫生防疫站、食品卫生检验所和一些行政性公司。前两者是依据《食品卫生法（试行）》行使食品卫生管理权（包括处罚权）的，并且已经发生了一些诉讼。至于以后聚讼纷纭的学校和行业协会，在很长时间内基本没有进入人们的视线。[23]直到“学生告学校”的行政案件发生，学校的行为能否纳入行政诉讼受案范围的问题才真正凸现（如前所述，它们还提出了受教育权的问题）。尤其是北京市海淀区法院受理的田永诉北京科技大学、刘燕文诉北京大学案件，激发了理论界和实务界对此类问题的热烈探讨。[24]如果说实务界喜欢在“法律、法规授权组织”的名义下，把学校的某些行为纳入到行政诉讼受案范围中来，那么，理论界则更多用诸如“公务法人”、“准政府组织”等概念，竭力挣脱“行政机关”一词对行政诉讼受案范围的限制。《最高人民法院公报》在刊登田永案件时，在海淀法院判决书上增加了数百字，浓墨重彩地论述，经法律授权行使行政管理权的事业单位、社会团体与管理相对人之间因管理行为而发生的争议属于行政诉讼的受案范围。[25]可见，早在“2000年解释”之前，行政机关以外的组织行使行政职权的问题已经广为关注，把它们全面纳入受案范围已经得到相当广泛的认可。它们明显超出了《行政诉讼法》制定当时人们对“法律、法规授权组织”的理解范围，并使得“法律、法规授权组织”的用语不能完全适合表达。如何清晰地表示它们应当属于行政诉讼受案范围，是新的司法解释所不能回避的。

　　案件时，在海淀法院判决书上增加了数百字，浓墨重彩地论述，经法律授权行使行政管理权的事业单位、社会团体与管理相对人之间因管理行为而发生的争议属于行政诉讼的受案范围。[25]可见，早在“2000年解释”之前，行政机关以外的组织行使行政职权的问题已经广为关注，把它们全面纳入受案范围已经得到相当广泛的认可。它们明显超出了《行政诉讼法》制定当时人们对“法律、法规授权组织”的理解范围，并使得“法律、法规授权组织”的用语不能完全适合表达。如何清晰地表示它们应当属于行政诉讼受案范围，是新的司法解释所不能回避的。

没找到您需要的？您可以发布法律咨询，我们的律师随时在线为您服务