检察机关提起行政公益诉讼的困境与制度完善

一、检察机关提起行政公益诉讼的内涵

　　要理解检察机关提起行政公益诉讼的内涵，首先要了解什么是行政公益诉讼。关于行政公益诉讼的概念，我国学术界虽尚无统一界定。有的学者认为：行政公益诉讼是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。有的学者认为：行政公益诉讼是指由国家指定的公益代表 （主要是检察机关） 以与自己的权益无法律上利害关系的资格提起的，直接以公共利益为诉之目的的行政诉讼。但也有学者认为行政公诉包括两种案件，除了行政公益诉讼案件之外，还包括损害公民个人权益，受害人因各种原因不能起诉的案件。笔者认为：行政公益诉讼， 是指当行政主体的作为或者不作为违法， 对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。
　　
　　行政公益诉讼具有三个特征：在诉讼目的上，行政公益诉讼的直接目的在于维护国家及社会公共利益，实现社会的公平与正义；在起诉主体上，不要求与案件有直接的利害关系，只要存在违法侵害公共利益的行为，符合法律规定的主体都可以提起诉讼；在诉讼效果上，行政公益诉讼的判决不仅对起诉的主体有效，而且对于起诉主体所代表的公共利益所涉的相关主体发生效力。因此，笔者进一步认为检察机关提起行政公益诉讼，就是指检察机关对损害国家利益和社会公共利益的行政违法案件，在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下，代表国家向法院提起公益诉讼，以维护国家利益和社会公共利益的制度。

　　二、检察机关提起行政公益诉讼的实践及现实困境

　　（一）我国检察机关提起公益诉讼的实践

　　检察机关提起行政诉讼，最早可溯至 1939 年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》和 1941 年的《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》的规定。新中国成立后，1949 年 12 月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第 3 条第（5）项明文规定：检察机关"对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。"并规定由第三处职掌该职权。在上述法律、司法文件的指导下，1954 年，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京 9 个省市检察机关共办理相关案件2352 件，既有提起诉讼的，也有参与诉讼的案件。1997 年 5 月，河南省方城县检察机关诉被告方城县工商局与独树镇东村二组汤卫东，未经国有资产、土地管理部门批准，擅自将工商所房地产进行买卖，致使国有资产部分流失，违反了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 46 条和《企业国有资产登记管理办法》之规定，方城县人民法院依法判决双方当事人的买卖房地产契约无效，成为全国第一起检察机关提起行政公益诉讼并胜诉的案件。自此之后，全国多个省市出现检察机关提起行政公诉的案件。2002 年浙江省浦江县检察机关就恶意串标低价拍卖国有资产一案提起诉讼又是一项成功的司法实践。2014 年，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责等等类似的案例不胜枚举，检察机关对于公益诉讼的探索与实践为赋予检察机关行政公益诉讼权提供了实践支撑。

　　此外，检察机关在提起民事公益诉讼方面作了诸多尝试，这些都间或直接表明我国建立行政公益诉讼制度的法治环境已经趋于成熟。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的规定》，规定中明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。习近平总书记在关于此规定的《说明》中提出：检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正；由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。全国人大代表、北京市人民检察院检察长池强在接受记者采访时说："在全面推进依法治国，严格规范司法的背景下，应该加强公益诉讼法制建设，赋予检察机关提起民事、行政公益诉讼的权力。"检察机关提起公益诉讼在司法界虽备受争议，但总体来说呈现出蓬勃发展的趋势。

　　（二）我国检察机关提起公益诉讼的困境

　　一是在立法上，缺乏依据。立法的缺位一直困惑着检察机关，面对每年大量的国有资产流失和众多无法统一的公共利益的侵害，不能无动于衷；尽管宪法提供了人民检察院是国家的法律监督机关的原则性规定，但民事、行政等基本法却一直没有具体可操作的细则。虽然《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，但是修改后的《行政诉讼法》并没有规定行政公益诉讼制度，导致检察机关能不能或者说以什么样的身份提起公益诉讼都不明确，缺乏操作性。

　　二是在程序上，存在障碍。这些程序性的障碍主要包括：诉讼费如何缴纳，能否上诉和反诉，法院能否适用调解原则，检察机关能否享有和解和撤诉的权利，检察机关以刑事侦查、威胁等手段取证等问题。

　　三是在业务能力上，有待加强。当前检察机关， 特别是基层检察机关，案多人少的矛盾尤为突出。在这种情况下，如果大量的公益诉讼案件涌入检察机关，检察资源将不堪重负。检察机关人员面对没有接触过的新型的行政诉讼，证据收集、法庭辩论能力都有待于进一步的加强。

　　三、检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

　　检察机关是国家的法律监督机关，在行政公益诉讼中既是诉讼参与者，又是法律监督者。笔者建议检察机关应当参照刑事公诉的制度设计，出台司法解释，从提起公益诉讼原则、适用范围、程序，举证责任分配、诉讼费用、法律效力等方面，通过合理分工、规范检察机关提起行政公益诉讼的工作。
　　
　　（一）基本原则

　　检察机关提起行政公益诉讼，必须坚持我国行政诉讼制度的基本原则，遵循一系列权力运行和行政诉讼活动规则。一是坚持审慎稳妥原则。鉴于行政公益诉讼尚处于探索阶段，范围不宜放得过宽，应当重点考虑对国家利益和社会公共利益影响大、人民群众反映强烈、对行政公益诉讼要求较为迫切的典型案件提起诉讼。二是恪守司法谦抑原则。

　　监督不是干涉，要尊重行政机关行使行政权力的职能，对行政机关违法行政或者不作为的，可以考虑先提出检察建议，对不采纳检察建议或者采纳建议仍不能达到要求的，再提起行政公益公诉。三是严格执行《行政诉讼法》。行政公益诉讼是行政诉讼的一种特殊形式，要严格依据《行政诉讼法》进行相关诉讼活动。对符合立案条件的行政公诉案件，法院要在法定期限内立案审理，及时作出裁判。

　　（二）受案范围

　　行政公益诉讼，首先要明确范围。在界定检察机关提起行政诉讼的案件范围的时候，不仅要考虑我国宪法规定的检察机关的性质，还要从行政诉讼的目的和我国的国情出发。笔者建议采用下定义兼采列举的方法。具体包括：一是具体行政行为：第一，国家和集体等重大利益受到侵害的案件。第二，扰乱市场经济秩序，侵害公民权益的案件。第三，行政机关造成环境污染，破坏生态平衡的案件。第四，危害社会公共利益的行政案件。二是抽象行政行为：行政机关以其内部的规范性文件为依据做出的部分行政行为，给社会稳定带来了极大的隐患。最典型的是实行乱收费、乱罚款、乱摊派等案件。三是概括性兜底条款：检察机关经审查认为有必要提起诉讼的其他行政行为。就现阶段而言，可先在"国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护、食品药品安全"等领域进行，条件成熟时再进一步扩展范围。

　　（三）诉讼前置程序

　　为体现公益诉讼经济和有限介入原则，检察机关参与公益诉讼应区分几种情况，设立诉讼前置程序。一种以督促履行职责为前提，虽无明确起诉主体，但有明确行政主管机关的，应当首先以检察建议通知该行政主管机关履行行政监管职责。另一种以督促起诉为前提，对有明确起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉。只有在损害公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明，而且也没有其他适格主体的，检察机关才可以直接提起诉讼。

　　（四）举证责任

　　检察院提起的行政公益诉讼适用一般举证责任，即"谁主张，谁举证".由于检察院具有公诉职能，享有侦查权，收集证据处于有利地位，由其负举证责任合理，而且检察院提起的公益诉讼对被告的负面影响远远大于传统行政诉讼，这客观上要求检察院在提起公益诉讼时，必须做到事实清楚、证据确实、充分，足以证明被告有侵害公益的违法行为，否则会损害被告的合法权益，不利于维护正常的社会经济秩序。

　　（五）诉讼费用

　　传统行政诉讼规则认为诉讼费由败诉一方当事人承担。这一规则在行政公益诉讼中是否适用，引发了学界的讨论。大部分学者认为应免除原告的诉讼费用，以促进行政公益诉讼的发展；也有学者认为为防止行政公益诉讼滥诉，原告应该承担败诉的费用，但可适当减少该诉讼费。笔者认为，上述观点或许有道理，但都将行政诉讼的费用负担转嫁给了法院或者公诉机关，加重了其负担。

　　要解决这一问题，可以建立一项公益诉讼基金制度。公益诉讼基金来源于国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金。检察机关或其他享有诉权的公民、法人和其他组织在提起行政公益诉讼时可以向该基金会申请资助或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。

　　（六）诉讼效力

　　检察机关提起行政公益诉讼，不仅代表公共利益，而且还有法律监督的职能，因此应规定检察机关提起的行政公益诉讼，法院必须受理，不能驳回起诉，或者说不予受理。一方面，可以解决当前行政诉讼立案难、审理难的问题，另一方面也可以引起行政机关和法院的高度重视，严肃处理。

　　参考文献：
　　[1]代亚楠。检察机关提起行政公益诉讼的问题思考。方圆法治网。2015-06-12.
　　[2]陈丽玲、诸葛炀。检察机关提起行政公益诉讼之探讨--从现实和法理的角度考察。行政法学研究。2005（3）。
　　[3]行政公益诉讼制度构建中检察机关的角色定位。