1、BOT具有较强的公益性，不仅具有巨大的经济价值，也具有明显的政治意义。国家对其拥有无可争议的垄断性建设权、价格决定权和经营权。同时，联合国《关于自然资源永久主权的决议》也规定：“各国享有根据本国国家利益自由处置本国自然财富和自然资源的不可剥夺的权利”。[③]BOT的法律本质是利用非公共机构的资本力量和经营力量实现建设经营公共设施的政府职能。因此，在未得到中央政府书面授权委托和法律明确规定的情况下，由地方政府作为BOT特许协议的东道国主体许可私人建设经营基础设施项目显然越权，有损主权的完整、统一，于法理不通。

　　2、BOT巨大的商业风险和政治风险决定地方政府难堪其任。BOT投资额大、利润率低、投资回收期长、法律关系错综复杂。任何环节出问题都会影响整个工程项目的建设、经营。而项目主办者能否顺利建设、经营并将利润兑换成外汇汇回本国，与东道国的主权行为和外汇管制密切相关。尽管地方政府可保证在正常条件下项目主办人的经营期，但却无法对国有化问题作出承诺；政府或其公共部门常是BOT服务的唯一购买者，当这种服务跨越项目所在地区时，地方政府就不是唯一的购买者或根本不是购买者，无法通过签订价格协议来保证项目主办人的收入[④]；不竞争保证是东道国政府承诺在同一地区不设立过多的同类项目，以避免由于过度竞争而导致项目主办人收益下降，影响投资回报。[⑤]但该保证只能约束地方政府不再设立地方级项目，而对国家决定建设的国家级项目却无任何法律约束力；由于BOT项目主要是基础设施项目，本身并没有产品出口创汇，项目所提供的服务只能在东道国市场出售。因此，项目主办人的收入形式仅为当地货币，但项目主办人无论是偿还贷款还是汇出利润都需获得外汇。因此，外汇汇出保证意味着政府要保证项目主办人可将经营的收益以合理的汇率兑换外汇并汇出国外。众所周知，一国的货币金融管制权是主权的重要组成部分，特别是发展中国家目前普遍存在不同程度的外汇管制，中央对外汇实行集中管理，地方政府只能在权限或额度范围内作出数量有限的外汇汇出保证。如遇国家外汇政策发生变化，地方政府也只能无条件服从。所以，由地方政府作出的外汇汇出保证显得极为脆弱，不利于吸引外资和保护外国投资者的利益。此外，由地方政府或政府部门作为东道国主体，许多具体问题也难以解决，如“以合理的价格提供原材料和能源”一项，因大多数发展中国家尚未完全形成发达、健全的市场经济机制，原材料和能源价格均在一定程度上实行价格管制或市场管制。如BOT所需的原材料和能源须向外地购买，则会引发一系列涉及综合平衡和地方政府之间关系等问题。若地方政府无法得到国家计划配额或价格高于承诺水平，则会出现违约情形或不得不用地方财政进行补贴。这样，既不利于地方政府形象，也加重了其经济负担。再如有关人员和物资的入境问题，在很多情况下可能受到法律法规和中央宏观调控的限制，如《中外合资经营企业法》和《外资企业法》均对外商作为出资的机器设备设定了严格的条件，不符合者不准进口。上述问题，地方政府都无力保证。

　　综上所述，鉴于BOT投资协议自身特点及保证的特殊性，如由地方政府或政府部门作为东道国主体，则会使协议的履行遇到一系列难以逾越的障碍。因此，BOT特许协议的东道国主体只能是中央政府。尽管世界上也有一些由地方政府作为东道国主体的先例，如悉尼港湾隧道工程是由新南威尔士政府发包的，但一方面该情形不是主流，另一方面这大多发生在市场经济十分发达的联邦制国家。这些国家的州具有较大的自主权限，而价格和外汇体制也较为宽松，从而有可能使地方政府成为特许协议的主体。但发展中国家未必适用。尽管由于受某些传统观念的束缚，我国政府迄今仍拒绝为BOT项目提供任何形式的保证，甚至不愿在合同中重申法律的原则性规定，使得地方政府作为东道国主体的法律问题并不十分突出。但随着改革开放步伐的加快，一旦我国政府在保证问题上的立场有所松动，地方政府作为保证人的缺陷就会凸现。