改革党政法一体化的体制 党政法一体化的利弊，在五十年来的立法史上已显露出来。不兴利除弊，改革这一体制，立法的前途便难以乐观。这些年来，党政法一体化的体制已有所改革，党直接干预立法的情况有所减少。但改变这一体制的基本状况仍需作出努力。在开始着手这一改革时，有必要着重注意这几个基本点：第一，应当看到政党（尤其是执政党）和政府对当今世界的立法普遍起着重要作用，后者还直接享有一部分立法权，要想使立法完全摆脱与政党和政府的联结是不可能、不应当的。但政党对立法的主要作用应当在于以其方针、政策对立法予以指导，为立法的进行排除妨碍和促进立法的发展，而不应当高居于立法之上、直接干预和参与立法。政府应当为立法的进行提供必要的帮助，享有一定立法权的政府机关应当在其职权范围内行使立法权。党和政府都应当尊重立法权、立法机关。政府应当成为权力机关名副其实的执行机关。第二，作为主要立法机关的权力机关应当成为事实上的权力机关，而不应当仅仅是法律上的权力机关，它必须有立法的决策权。既然权力机关是由普选的人民代表组成的，就应当相信它；如果它不能很好行使权力，可以加强它或改选它。没有立法决策权，就谈不上享有立法权，就不是真正的权力机关。第三，党在立法过程中所享有的权力不应当超出这样的范围：提出立法建议，监督立法权的行使和立法机关的活动。政府系统除国务院和有关方面分别享有制定行政法规、行政规章权力之外，各级政府应当享有的权力不宜超出这样的范围：提出法案或立法建议，根据立法机关授权行使某些特定的立法权。第四，如果确立党对立法的领导关系，必须同时确立这样的制度：如果立法出现偏差、错误或长期停滞、落后甚至被废弃，党首先要向人民承担领导不力或领导错误的责任。这个责任应当具体化。最后，党政法三者的所有关系，都必须由法律来规定，党和政府对立法的权限范围和行使这些权力的程序都必须法律化。一定要改变法律上是一套制度而事实上是另一套制度的状况。

　　八 中国立法与决策科学化

　　中国立法五十年的历程还告知我们，国家立法的遭际和命运、水准和质量，是同立法决策尤其是它的重大环节的决策科学与否直接相关的。五十年立法的或进或退，差不多总有立法决策方面的原因。实行中国立法的现代化，需要实现立法决策的科学化。这是中国立法五十年间所积聚的再一条主要经验，也是中国立法未来发展需要遵循的一条路径。

　　（一）立法决策的应有根据和中国立法决策的实际根据

　　立法决策的应有根据 一国确立何种立法体制、形成何种法体系、采取何种立法措施等等，都有特定的原因。是由于清醒地、科学地并从历史发展的角度认识到具有稳定性、根本性的因素需要确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，还是仅迫于当时形势、当时条件不得已而为之；是基于各种因素的综合作用，还是基于部分因素或某个因素的作用；都没有固定模式。但历史和现实的立法实践反复昭示：确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，如果是基于上述肯定性的原因作出决策，亦即以具有稳定性和根本性的因素的综合作用作为决策的根据，则这种体制、体系、措施必然是科学的、成功的，其中的体制和体系才会有长久的生命力；如果是基于上述否定性的原因作出决策，则情况往往正相反。

　　中国立法决策的实际根据 考察几十年来的中国立法，不难发现，中国立法之所以或兴或废、大起大落，从立法决策的根据方面说，主要原因在于，许多立法举措，如立法权限划分体制的，立法主体建置的，法体系建设的，以及具体立法措施的，是以下面两个因素作为决策根据的：一是为适应当时形势需要，二是为调动有关方面的积极性。就是说，许多立法举措并非以具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策的根据。这就使这些立法决策往往失却科学性。诚然，几十年间的立法决策，特别是这些年来的立法决策，同样有许多是建立在科学的基础之上或是比较科学的；但立法决策的科学成分和不够科学的成分各有相当比重，不能说不是中国立法以往多有曲折的一个主要原因和未来立法需要记取的一个教训。