二

　　我国学者对行政规章的研究并不鲜见。但难能可贵的是，本书作者把握住了“转型”这个关键词，将行政规章的研究置于中国转型社会这样一个特定背景下，不是去批评针砭现实或迁就现实，而是对真实世界的行政实践进行冷静深入的剖析。以下就撷取几例，来说明本书的这一至为显著的特点。

　　1.行政规则的外部化

　　在现代行政国家下，“行政规则的外部化现象”日益受到关注。[5]发布行政规则的依据是上级行政机关对下级行政机关的指挥监督权。在日本，行政规则被分为组织规则、解释基准、裁量基准、给付规则、指导纲要等类型。行政规则被认为没有规范上的拘束力，但在实务中具有事实上的拘束力。而美国学者也指出，尽管解释性规则、政策说明等都不具有法律拘束效果，但当机关将其作为确立影响私人权利义务的标准时，它们就有了实践上的拘束力。[6]

　　作者也关注到了美国、日本出现的相似的行政规则外部化现象（页17-18），更难能可贵的是，作者进一步对中国现实中出现的类似现象加以论述，作者以2002年国家计委、建设部《关于规范住房交易手续费有关问题的通知》为例，指出在我国有相当多形式上不属于规章的“通知”，实践中发挥着规章的作用，对相对人权利义务产生了重大影响。作者还以《最高人民法院公报》上刊载的诸多案例为例证，说明这些通知不仅为相对人实践所遵循，同时还为人民法院所适用。换言之，“通知”不仅具有实践上的拘束力，还具有审判基准的功能。（页16-17）

　　2.现代管制国家中的行政标准

　　正如台湾地区学者叶俊荣指出的，管制标准的制定是行政过程中的一个重要环节。[7]此前，我国学者蒋朝阳将我国现实中的标准分为管理标准与技术标准两类，认为会计准则、费率标准属于前者；而《标准化法》中所涉及的仅仅是技术标准。[8]而本书作者则关注到了形式上“不是法”，且未规定权利义务的标准，是如何间接影响相对人权利义务的。作者列举了行政实践中童装标准、环境标准、汽车报废标准等为例证。（页117-119）作者还关注到加入世界贸易组织对行政标准的影响，指出在世界贸易组织2001年11月10日的《中华人民共和国加入议定书》第13条中，就规定“中国应在官方刊物上公布作为技术法规、标准或合格评定程序依据的所有正式的或非正式的标准”，并论及了外国对中国不合理技术标准的歧视。（页119）

　　应该看到，药品标准、环境标准、医疗事故鉴定标准、互联网标准等，在中国现实中发挥着重要的作用。以药品标准为例，它不仅构成了判断相对人是否违反药品管理法律法规的重要基准，而且还对判断生产销售假劣药品罪的构成要件成立与否发挥很大作用，还可能成为核发仿制药品许可证的基准，以及药品检验机构进行药品检验的依据。因此行政标准尽管不直接规定相对人的权利义务，形式意义上看它不是“法”，但它作为管制过程中的重要基准，对公民的生活和福祉可能有着比形式意义上的法律、行政法规、规章更密切的关联。因此可以说本书对行政标准的论述，是极富开拓意义的初步探索。

　　3.行政规章与裁量

　　诚如国外学者所说的“行政法被裁量术语统治着”。而规则制定（rulemaking）也与裁量（discretion）有着密切的关联。在本书中，作者探讨了美国、德国和法国的三种不同的行政规章裁量权控制模式，并指出我国对行政规章裁量权模式缺乏严格的立法监控，并非有了上位法律文件，下位行政机关就可以自主制定“实施细则”或“办法”。（页103-108）作者还援引了美国宪法第一修正案中的“不得立法”规定，指出我国《立法法》首次确认了法律保留制度，承认了人民代表大会在基本人权领域的专属立法权，这可以从根源上遏制“行政即法”观念的滋生与蔓延，约束行政规章对公民权利的侵犯。（页124-125）