为了保障相对人切实行使对无效行政行为的抵抗权，首先需要通过实在法对行政行为无效的理由进行明确规定。即通过实在法的形式明确无效之标准或者理由。一般来说，行政行为无效的理由，可以分为“一般无效”理由（例如，明显瑕疵）和“绝对无效”的理由。[14]确定行政行为无效理由的立法，既应当注重对行政行为“绝对无效”之具体情形的列举，也应当注重对行政行为无效“一般理由”的概括。实际上，目前我国一些重要的立法已经开始注意运用法条列举的方式确立一些行政行为绝对无效的理由。例如，我国《行政处罚法》第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第49条规定：“行政机关及其工作人员当场收缴罚款的，必须出具省级以上财政部门统一印制的罚款收据；不……出具收据的，当事人有权拒绝交纳罚款。”[15]而最高法院通过司法解释，也试图初步确立将行政行为之“明显而重大的违法”作为行政行为无效的“一般理由”。[16]这些法定标准的确立，使相对人对无效行政行为抵抗权成为一项现实性权利。但是，有关行政行为无效理由的法律规定还不够明确、具体，也不够充分。对此，我们应当借鉴国外立法的经验，在即将制定的《行政程序法》中作出系统的完善。[17]

　　通过实在法对行政行为无效的理由，特别是对“绝对无效”情形的规定和列举，虽然可以在一定程度上保障相对人对无效行为抵抗权的行使，但在某些情况下，完全有可能出现相对人与行政主体就行政行为是否无效而发生争议的情形。鉴于此，笔者认为，我国行政诉讼中应当建立起“请求宣告无效之诉”制度。宣告无效之诉的基本思路是：如果相对人或行政行为的利益相关人认为某个行政行为是无效行为，对此行为可以不予理睬，也可以以该行为无效向作出行为的主体提出抗辩。如果行政主体认为该行为不属“无效”并强制执行，相对人可以向人民法院提起行政诉讼，请求法院宣告该行为无效。或者，当行政主体在相对人不理睬行政行为而向法院申请强制执行时，相对人可以以该行为无效作为抗辩之理由，请求法院宣告该行为无效。相对人以“行政行为无效”为理由而提起宣告无效之诉，不受诉讼时效的限制。但是，为了防止宣告无效之诉的滥用，同时必须规定：在宣告无效之诉中，（1）作为原告的相对人必须承担举证责任，证明行政行为存在无效的一般理由或者绝对无效的理由；（2）法院只就行政行为是否无效进行审查，而一般不对行为是否合法与合理进行审查。因此，相对人对自己认定的行政行为不予理睬或进行抵抗，也需要冒一定的风险，可能承担相应的责任。“宣告无效之诉”与目前已经存在的“撤销之诉”、“变更之诉”、“责令履行之诉”、“赔偿之诉”等形式并列，可以进一步完善我国行政诉讼法上的救济途径。笔者注意到，在最高法院新近通过的司法解释中，确立了“确认无效”判决这一新的判决形式。这意味着在我国行政诉讼制度的实践中已经承认了无效行为不同于可撤销的违法行政行为。但是从该解释的规定看，法院确认行政行为无效的标准仍然不明确，而且与行政行为违法标准并无不同；[18]相对人请求法院确认行政行为无效，也必须在诉讼时效内向法院提出，这实际上是将无效行为与违法行为相混同。我们急需在此基础上，建立我国行政诉讼中的“宣告无效之诉”制度。