1.公共行政组织必须由宪法和法律予以规范，而不能由行政机关自行其是，即使是出于对现代行政复杂性和机动性的考虑，行政机关也只能在宪法和法律的明确授权之下，对公共行政组织的部分问题作出决定。这是民主和法治对公共行政组织的一个最基本的要求，日本学者室井力称之为“行政组织法定主义”。[7]的确，现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对公共行政组织予以规范的必要性与可行性，就会在事实上纵容行政专制。对公共行政组织进行民主化管理并不仅仅是民主的一个理念，而且是民主实际运作的必须。依法规范公共行政组织对于防止行政权滥用、行政自我膨胀以及行政机关争权、越权是最重要最有效的制约。行政组织法定主义在现代的要求绝非像在近代那样严格和机械，并非一切公共行政组织问题都要由法律事无巨细地加以严密规定，因为这种机械的依法授权行政已经落后于现代社会对行政组织机动性的需求。现代法治往往通过法律的原则性规定、行政立法的具体规范来调控行政组织，然后通过立法机关监督和司法审查，保证公共行政的组织受制于法律，即受制于人民的意志，同时兼顾行政所需要的灵活性和机动性。

　　2.关于公共行政组织的法律规范必须具有公开性、确定性和一致性。法律规范所具备的上述属性，是公认的现代法治主义的要求。[8]公开性系指法律规范必须予以公布。“秘密法”必然导致少数人的专制，法不公开也不利于人们对法律优劣的评判，所以，公开性是尊重人权和推动法律进步的一项原则。由于人民代表机关的立法不可能完全覆盖现代公共行政组织的所有问题，行政机关往往有权进行委任立法，因而，公开性原则在延展适用于有关的行政立法领域有着更为重要的意义。确定性系指法律规范应当是明晰、确切的。模棱两可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律调整的对象以及其他公民、组织在理解上的歧义，形成法律在实行过程中出现混乱不堪的局面，在实际上也由此容易滑向否认法律统治的人治状态。虽然追求法律的纯粹确定性是一种不可能实现的绝对理性主义的幻想，现代国家的立法中不乏“符合公益利益”、“正当程序”、“适当决定”等原则性的规定，但是，法律尽可能地确定化仍然是法治原则的一个基本要求。就公共行政组织而言，如果法律规范不能做到基本的确定性，行政机关就可以在机构设置、职权设定等方面任意行事，自由裁量权过于宽泛极易导致执法者在“合法”外衣下专断和滥用权力，出于部门利益考虑而争权越权。一致性指法律规范必须彼此协调、统一，不得相互矛盾。法律规范旨在把政府和公民的行为控制在一定的框架之内，如果它们在设定怎样的行为模式方面存在矛盾而不具备一致的规则，那么，政府或公民均会因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政组织问题，行政机关往往会选择对本部门最为有利的法律规范来设置机构或确定职权，以保证其行为具有合法的前提。各个行政部门或公民都在不相一致的法律规范中寻求合法的最佳选择，这势必助长行政机关之间的权限冲突以及行政机关与公民之间的冲突。尽管有“后法优于前法”、“特殊法优于一般法”、“上位阶法优于下位阶法”等解决规范冲突的原则，也无法完全消除法律的不一致性所引发的各种危害。

　　3.关于公共行政组织的法律规范必须确保国家与社会的良性互动关系，促进经济发展和保障人权。这是法治原则在公共行政组织领域的一个实质性要求，也是实现难度最大的一个要求。一个国家有多少行政机关，它们分别负责哪些公共管理职能，权限范围有多大，诸如此类要在制定关于公共行政组织的法律规范时予以考虑的问题，不单单关涉公共行政的组织体系，更关涉国家社会经济的发展和公民的权利。近代以来，曾出现过“国家对社会放任自由”和“国家对社会全面管制”两种关系形态，但是，它们都随着市场经济的发展和自由、平等、安全等人权主张的发展而渐遭淘汰。现代社会由于经济、政治、文化的多元化发展，要求国家与社会处于良性互动关系：国家必须保障社会具备相当程度的自治，尊重公民应有的自由权利；同时，针对那些社会在自行运作中出现的、社会又无力自行消解的矛盾和问题，建立一定的机制予以解决和处理，以保障社会经济的正常、有序进行和人权的实现。立法对公共行政组织的规范，必须顺应和促进这种关系的发展。当然，现实的具体制度建设绝非如此简单，在“国家该管什么、不该管什么”问题上历来争论不休，这给立法活动以及对立法活动的评判造成很多困难。不过，法治原则的上述实质要求不能因此而被否定，人们应通过努力尽可能地力争使法律对公共行政组织的调整接近这一要求。