对这些问题的思考实际上是对目的不适当司法审查标准的细微化构建过程，是明晰化其基本内涵的过程。对上述追问的圆满解答，能够保证这一审查标准不是空洞的、虚无飘渺的、口号式的东西，而是实实在在的、具有很强的可操作性和实用性的标准，是能够真正取得实效的审查标准。

　　本文将首先分析和比较不适当目与其相近或相关的其它概念，如不相关考虑、恶意和动机，进而阐释什么是目的不适当。然后，我将探讨如何去发现目的不适当，如何去判断其对行政裁量决定效力的影响问题。鉴于双重或多重目的是实践中常见的、也是比较复杂的问题，所以，放在专门一节中讨论。

　　一

　　那么，什么是目的不适当呢？目的不适当是指具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的，比如，抓赌不是为了维护公序良俗，而是为了创收，所以不管是以盈利为目的的聚众赌博，还是亲友之间带点“小彩”的搓麻，一律处罚。或者在追求法定目的的同时还存在着法律所不允许的附属目的（collateral purposes）或隐藏目的（ulterior purposes）。比如，在批准土地使用许可时，要求开发商为行政机关免费提供若干套住宅，以解决行政机关工作人员住房紧张问题。

　　1、目的不适当和不相关考虑

　　在我国学者看来，目的不适当和不相关考虑之间的区别似乎是明显的，渭泾分明的。立法目的是法律授权所要追求实现的目的，而相关因素往往是指在法律中明示或默示描述某一行政行为实施的具体条件和前提，包括事实的和法律的。比如，《治安管理处罚条例》第19条规定的对扰乱机关、团体、企事业单位正常工作秩序违法行为的处罚，就要考虑是否有扰乱行为、实施的场所、时间长短、是否造成工作无法正常进行等因素，其目的是维护上述单位的正常工作秩序。所以，在合理性原则的阐述中，我们是把上述两者分别作为不合理的两种情形。

　　我们很少关注到两者之间可能发生的明显的或潜在的冲突或联系，至少从我所接触到的有关文献中都缺少这方面的论述。但是，普通法中的很多学者却很敏锐地察觉到了这个问题，他们指出，要想从概念术语上清晰地阐述什么是目的不适当（improper purposes），特别是划清与不相关考虑（irrelevant considerations）之间的区别，有时是很困难的，因为行政机关追求法定目的之外的目的，实际上是考虑了不相关的目的，这就与考虑不相关因素交织、重叠在一起，甚至可以说是遁入后者之中。所以，有一种倾向是建议把不适当目的合并到不相关考虑中去。[1]

　　当我们将目光移向不适当目的的具体形态上时，的确会发现对不适当目的的追求，在有的情况下，实际上就是考虑不相关因素，特别是这些因素与目的有关的时候。也就是说，在这种情况下，考虑不相关因素实际上就是为了追求实现不相关因素所欲实现的目的，这时的不相关因素也可以说是不适当目的。比如，英国的Randell v. Northcote Corporation案，为了保住当地政府自己经营的足球场的顾客，不批准其他公司经营足球场。这既是不适当目的，又可以说是考虑不相关因素。[2] 比如，在治安处罚中，因为违法行为人是某领导的小舅子，为了照顾领导的面子，不予处罚。这是考虑不相关因素（亲戚关系），但是，把不相关因素置重考虑，并实质性地、决定性地影响行政裁量的作出，那么，实际上是追求不适当目的（照顾领导面子）。

　　但是，有没有必要像上面学者建议的那样把两者合二为一呢？史密斯（de Smith）等学者认为，由于在有些情况下，不能够明显地察觉出动机和相关因素，所以就必须单独地分析、判断目的问题，这就使得目的不适当还有必要继续保留为一个独立的审查标准。[3] 在我看来，由于它们考虑问题的参照系是不一样的，不适当目的是以立法授权目的为评判标准的，而不相关因素的考虑是以行政权力具体行使必须满足的事实和法律条件为衡量的，因而它们之间不见得完全相同。保留相互之间的彼此独立，能够为法官提供更多的审查手段和审查视角，根据实际情况灵活地运用，挑选一个最适合于解决其正在处理之中的案件的审查标准。[4]