二、关于行政程序法的“目标模式”

　　所谓目标模式，是指以何种立法目的为基础来构建行政程序法。目标模式将直接影响法律的总体设计和制度安排，可称之谓法律的“灵魂”。从世界行政程序立法史看，行政程序法主要有三类目标模式，一类是以提高行政效率为目的，如早期欧洲一些国家的行政程序法，称为“效率模式”；一类是以保障公民程序性权利为目的，如美国的行政程序法，称为“权利模式”，还有一类是20世纪50年代以后各国制定或修订的行政程序法，则大都将这两者结合起来，保护权利与提高效率并重，称为“权利效率并重模式”。我国行政程序立法应采取何种目标模式？经过讨论，已经取得比较广泛的认同，即采取“权利效率并重模式”。在设计各种程序制度时做到两种立法目的的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。

　　有学者提出，二者有无轻重、先后之分？毫无疑问，效率在政府行为和行政程序中极为重要，不可忽视，但仍以保护权利为重，保护权利在先。在保障公民权利的基础上追求最高效率，这是我国“以民为本”的本质所决定的。

　　三、关于行政程序法的结构

　　行政行为的特点之一是多样性，但行政程序法不可能对之一一列举规定，否则就成了各类行政行为程序法的“汇编”，冗长、拖沓、重复而又可能有遗漏。因此只能是采用通则模式，规范各类行政行为必须共同遵循的程序。这就是所谓“程序底线”。各类行政行为依其特点还应规定什么程序，由单行法解决。但是，这样做，虽然结构简洁、条理清晰，却又不能照顾到某些特别的必须由法律规定，而又不可能单独立法的行政行为的特殊程序，为此，根据我国行政法制的基本情况，参考各国做法，试拟稿对行政程序法的结构采用了通分结合的结构形式，对行政行为中情况最复杂、形式最多样的行政决定，即具体行政行为，采用通则办法，规定在作成各类行政决定时必须普遍遵循的基本程序，以保证程序的统一，进而实现国家行政法治的统一。同时，对几类在市场经济中地位极为重要，一般又不可能单独立法的行政行为，包括行政规范性文件、行政规划的制定、行政指导、行政合同等行政行为的作成，采用分则的形式，一一列举规定。如此，既照顾了共性，又不忽视特殊性，保证了行政程序法在行政法中的基本法的地位和作用。应该指出，即使属于分则部分，也是对该行政行为的一般性规定，该类行政行为仍可能有不同形式，需要规定更具体的程序。

　　根据上述考虑，《行政程序法（试拟稿）》的框架是：

　　第一章　总则

　　第二章　行政程序主体

　　第一节　行政机关

　　第二节　其他行使行政权力的主体

　　第三节　当事人与其他程序参加人

　　第三章行政决定的一般程序

　　第一节程序的启动

　　第二节调查

　　第三节证据

　　第四节陈述意见

　　第五节听证

　　第六节信息公开

　　第七节应用电子方式和电子文件实施的行政行为

　　第八节　紧急程序

　　第九节　简易程序

　　第十节　行政决定的成立

　　第十一节　行政决定的效力

　　第十二节　期间

　　第十三节　送达

　　第十四节　费用

　　第四章　行政规范性文件

　　第五章　行政规划

　　第六章　行政指导

　　第七章　行政合同

　　第八章　法律责任

　　第九章　附则

　　应该说明的是，第二章行政程序主体，实际上也是一般规定，带有通则性，但它规范的是作出行政行为的主体，大都属于内部程序，鉴于实践中行政主体的合法性和内部行政程序对相对人权益的严重影响，而法律对此又一直缺乏明确的规定，因此另立一章。