五、思考：对规章膨胀与行政立法扩张的控制

　　整体上，基于时代发展和国情现实的需要，我们不得不为规章变迁的合理性和行政立法的合法性辩护，但这并不意味着无视行政立法的扩张在实践中导致的混乱和弊端。探索对规章制定的改造，寻求适当控制行政立法扩张的不懈努力，本为法学研究的题中之义。此外，中国入世以后，WTO对我国立法体制产生了深远的影响，在国内法与WTO规则接轨的过程中，将会出现许多新的法律问题。而行政立法作为贯穿我国立法体制的一条主线，不难想见，其面临的挑战和压力也势必进一步突显。然而，与上述行政立法蓬勃发展、急需监控的社会现实极为不符的却是：我国目前的行政立法监督体制依旧很不完善，尚不能被称之为理性化的制度。导致这一局面出现的原因很多，但主要在于：第一，通过本文第一部分对规章在中国法律渊源体系中地位变迁的分析，我们不难看出，我国行政立法的发展在相当大的程度上属于一种非法内因素作用下的构建。第二，与其他一些行政法制度相同，行政立法的监督制度同样缺乏较为充分、完整的理论准备。最后，更为紧迫的是，对抽象行政行为的司法审查制度在我国一直未能建立。

　　“法律就是最高的理性，并且它根植于支配应该做的行为和禁止不应该做的行为的自然之中。当这种最高的理性，在人类的理智中稳固地确定和充分地发展了的时候，就是法。所以，法就是理智。”

　　1、议会（权力机关）对行政立法的授权与监督

　　议会（权力机关）对行政立法的授权与监督，历来是古典行政法的重要议题。以美国行政法为例，不论是美国宪法还是其基于自由主义理念的宪政架构设计，都对行政权保持了巨大的警惕。今天，由于行政立法发展的必要性与现状，早期严格的“禁止授权原理”（non-delegation doctrine）已受到极大的挑战和冲击，而转为放松对授权施加的限制。与美国行政立法发展的轨迹不同，我国现行宪法从一开始就确立了对行政机关的宽泛授权，其中包括“授权立法”

　　美国行政法理论认为，由于立法权在宪政体制下由议会所独享，因此行政机关立法行为的正当性在于传送带模式（transmission belt model）。这一理论“以民主原则为出发点，认为行政权的正当性乃源自立法权所传送的国民主权。因此，行政权的正当性如何，就端视一条想象中的传送带是否存在，以及是否坚实。从而，该模型下的行政法架构乃强调行政权的行使，包括行政命令的订定应该得到立法机关的授权，并且局限在授权范围内。在传送带模型之下，行政权的行使必须受到立法权的审慎控制，亦即行政权的任务应为忠实执行立法者所形成的决策，其权力应受相当的限制与监控。”

　　德国行政法上针对授权行为的监控，则一贯强调法律保留原则与授权明确性原则。法律保留原则产生于19世纪欧洲市民自由法治运动，其内涵与功能在当时比较狭窄，仅限于划分行政权与公民自由财产权两个相互对立的原始政治权力之势力范围。进入20世纪，法律保留原则由于受到政府管制领域急剧扩张的现实所迫，而转变为界定立法机关与行政机关在创制法律规范方面的权限范围。

　　源于德国法理论的法律保留原则与授权明确性原则，从其实质意义上考察，应该说与美国行政法的传送带模式异曲同工。美国行政法中的授权必须提供足够标准以及可理解原则，也可以说是授权明确性要求的一种具体表述。可见，无论是大陆法系还是英美法系，在议会授权监控的理论与实践方面，都给我国提供了极好的经验。虽然我国目前没有对议会授权的外部他律监控体制，但如果立法机关能够借鉴德国、美国的授权原则，在严格自律的同时加强对行政机关执行授权标准的行政立法行为进行有效的监控，那么也不失为行政立法监控模式发展的一大进步，同时亦可为将来我国实现行政立法的司法审查制度积累宝贵的经验。