（一）传统重实体，趋势是实体与程序并重

    由于受传统观念的影响，我国法律制度向来都只重实体而轻视程序，这一态度在我国行政法中表现得尤为突出。立法上法律关注的往往是行政机关的职权、对行政相对人的管理与控制等，而程序所占比重小。在实施法律的实践中，无论执法者还是法官以及公民，由于行政程序意识淡薄，也往往是只管实体结果合法、正确，而不论行政程序和诉讼程序是否正当。甚至在行政审判实践中，对程序违法而实体正确的行政行为，法院或者采取置之不理的态度，或者允许行政机关在撤销违法行为之后重新作出与原具体行政行为相同的行为。⑦

    目前，传统的只重视实体的观念正在开始发生转变。在价值取向上，立法开始重视程序法规范的创制，从而试图通过程序法以有效地控制行政权的行使和充分发挥行政法保障公民权益的功能。《中华人民共和国行政处罚法》已在这方面迈出了可喜的步伐。该法首次较完整、系统地规定了行政程序的规范，并引入了听证制度。但总体说来，行政程序法还存在若干问题。这些问题主要有：其一，偏重于保障行政效率，忽视了行政相对人程序方面的保障；其二，有关行政管辖的规定混乱，导致行政管辖冲突；其三，缺乏规定行政机关违反法定程序的有效法律责任制度；其四，大多数行政行为方式尚未进入程序法定化阶段；其五，缺少基本的程序原则和程序理念作为行政行为的规范导向。因此，行政程序法尚须进一步健全、完善和发展。随着入世后我国政府承诺的履行，我国行政程序的制度建设将进入快速发展时期，如行政程序的透明度、行政信息的公开化等将进一步显现并得以加强。

    但是，我国的行政法律制度的发展趋势并不是简单地从重实体转向重程序。理论上曾有学者提出“法即程序”的论断，认为程序法可以取代实体法，而实体法不能取代程序法。⑧这种主张针对中国不重视程序的客观现实可以起到“矫枉不妨过正”的作用，具有促使观念转向的现实意义，蕴含了许多合理成分特别是阶段上的合理性。然而，作为行政法的总体趋势特征，则带有片面性。

    朝单一的方面发展，这不仅与我国法律传统和现实不相符合，而且也不符合行政法的本来面目、实际需要以及未来走势。因为行政活动必然包含实体和程序两个方面，没有程序之外的实体，也没有无实体内容的程序。实体性规范和程序性规范，往往相互交织在一起而共同存在于一个法律文件之中。如美国《联邦行政程序法》、《联邦德国行政程序法》等虽名为程序法但也包括了若干实体规范。可见，在行政法上实体与程序不可各自独立存在，无论否弃哪一方面行政法制建设都是不健全的。

    当然，行政法为了适应社会需要和解决现实迫切问题的要求，必须不断地调整其方向和确定其任务，在不同的阶段或时期转换其重心或侧重点。如以美国行政法为例，它也有一个发展和重新评价的过程。美国当代行政法的特点就是以提供福利和服务为中心。美国传统上的观点认为行政法就是行政程序法，而这一基本观念已开始动摇，很多学者就主张行政法是关于公共行政的法律，不仅包括行政程序法也包括行政实体法；行政法既包括外部行政法，也包括内部行政法。⑨因而，从国外的有益经验来看，在我国行政法的发展及其推动上，应避免从一个极端走向另一个极端。我们既不能在“重实体轻程序”的传统定势下发展行政法，也不能在“行政法即行政程序法”的观念支配下只重视行政程序，而应坚持实体法与程序法并重的二元化发展方向。

    （二）当下成文法为唯一依据，趋势是以成文法为主、以判例法作补充

    一般来说，一国行政法的存在形式，大体上分为成文法（制定法）和非成文法（非制定法）两类。从世界范围来看，各国大都采取了成文法主义，但也在一定范围内或条件下承认了不成文法，即制定法与判例法同时并存（只是何为主次的问题）。从行政法的发展史来看，不仅英美而且法、德、日等国判例，对其本国行政法的奠立、发展和完善都产生了至关重要的作用。