但现代行政机关的职能远远超出了传统观念的想象，其既包含有某些立法权能也包含有某些司法权能。不断扩张的行政任务，不断缩减的行政资源，不可避免地影响着行政法的理念，以至整个宪政理念。这种理念变化之一就是立法机关开始广泛地向行政机关授权、司法机关开始广泛地向行政机关放权。美国有学者比较1893年《联邦铁路安全设备法》（Federal Railway Safety Appliances Act of 1893）与1966年《国家交通与汽车工具安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966）。认为前者以法律的形式详细规定安全规则，而后者则是宽泛的词语作一般性的指导。“因为法变得愈来愈复杂，适用它的机关对权威性的解释需求也是越来越大。这些解释可以从相关的行政机关那里获得，其经常愿意制定规则来指导公众。”[[5]]（P149）基于此，为适应社会发展，法院逐渐开始尊重行政机关在法解释方面的优势与能力，尤其是在美国，联邦最高法院认为这种尊重可以增强政府规制与给付系统执行的统一性（uniformity），“当面临法解释问题时，法院将对从事该业务的官员或机构作出的法律解释显示更大的尊重。”[ii]实践中虽然法院奉行的司法尊重原则（judicial deference doctrine）为法院赢得了一定的声誉，但学者仍然对此提出了许多质疑，认为尊重行政机关的法解释“弱化而不是推进我们长期坚持的分权原则”，[iii]学者们进一步分析指出法院承认行政机关法解释的效果是“法院向行政部门转移责任与权力”，这样给政府三个部门的权力分立与权力平衡带来了极大的冲击，因此法院应寻找一个“最好”的法解释而不是去承认行政机关任何的合理解释。[[6]]

　　尽管反对的声音迄今依然存在，但实践证明行政机关法解释的重要作用不可替代，社会生活需要司法尊重行政机关合理的法解释。分权的宪政原则亦需要司法尊重行政机关的法解释。这有利于合理地配置权力，发挥各种权力的积极能动性。就日趋高度专业化与技术化的行政管理而言，行政机关无疑比司法机关更能了解社会的需要，对相关法律的目的与精神亦有其自身独特的理解与把握。尊重行政机关的法解释，不但是保证行政管理的连续性与效率性的需要，而且也是法院实行自律而避免过度介入行政领域的要求。早期的严格分权如今已经没有市场，分权更多意义上是一种程序意义上的概念，从此种意义上讲，在现代社会，行政机关并非单纯的“法执行”机关，亦应是独立的“法适用”机关。其不仅应关注法效果的执行，更应着重于法构成要件的适用。虽然在分权的体制下，必须把各部分设计得使它们的工作目标不能完全相同，但“如果所涉及的问题可能主要是法律解释或普通法问题，法官也许要比行政官更加合适；然而如果法律部门高度专业化，需要行政技术和解释问题的知识（例如大多数行政法部门），将该问题交给行政裁判所或一个行政官解决则更为适宜。”[[7]]（P208）提出这样的论断对一个具有浓郁普通法传统的国家来说是极不容易的。美国更有学者撰文称行政机关应成为现代美国的“普通法院”，[[8]]笔者认为其不仅寄托了该作者对行政机关提高法适用水准的殷殷期望，而且其更希望行政机关能够切实肩负起现代行政国家法解释的重任。

　　三、审查基准

　　行政机关对法律予以解释是其更好地执行公共政策、实现公共福祉的重要工具。很显然，在适用法律层面，这种工具与法院对法律的宣示功能有些交叉。在行政诉讼过程中这一问题尤显突出，如何解决呢？

　　美国法院早在19世纪就对这一问题的进行了关注并有了相关的判例，[iv]罗斯福新政之后，法院又通过一系列判例“表明”了自己的立场，并由此确立了两种不同的模式，即“尊重模式”（deferential model）与“独立判断模式”（independent judgment model）。[[9]]在尊重模式下，法院对合理的（reasonable）行政机关的法解释予以尊重。[v]在独立判断模式下法院以自己对法的解释来代替行政机关的解释。[vi]基于这两种模式，以及美国《联邦行政程序法》（the Federal Administrative Procedural Act of 1982）及《州行政程序示范法》（Model State Administrative Procedure Act of 1981）的相关规定，[vii]目前美国法院审查行政机关法解释的基准大致有以下四种：