笔者毫不怀疑上述观点在其理论上有其一定的积极意义。但是，这一理论和法律规定的相对合理性，并不能掩盖其在实际操作中的缺陷。理论上的合理性，应当是建立在实践的合理性基础之上的。离开了这一基本前提，任何理论和法律规定都会显得苍白无力。应当承认，复议和诉讼由当事人自由选择的法律规定，虽然从表面上看，是对当事人选择救济权利的一种尊重，但从实际效果来看，其在某些情况之下，不但起不到保护公民权利的实际作用，反而在一定程度上使公民维护自身合法权利的希望完全落空。上文所引用的案例就非常明白地说明了这一问题。第一，当事人往往从法律规定的表象去进行分析，且又限于其自身的法律水平，不可能象法律专业工作者那样对法律条文的确切含义作仔细的探究并真正领会法律的内涵，往往凭自身的感觉选择法律救济途径；第二，法律规范本身对相关问题的表述不够精确，行政诉讼法仅仅是规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”。从这一规定来看，法律并未作更为详细的说明，即没有能够表述清楚什么是能够选择的，什么是不应当选择的事项，从而导致公民再选择救济途径时，往往不得要领而盲目进行，丧失了对自身权利维护的最有利途径；第三，当公民满怀信心地选择司法救济途径时，却又可能因为是属于合理性问题而无法得到救济，而如果再想去行政复议，已经不可能。如此法律规定，其实效性必然是令人失望，同时也与行政诉讼法所确立的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法宗旨不相符合。

    究其原因，就在于我国行政诉讼法的这一规定，离开了中国法治发展的实际水平，脱离了中国的实际。在我国，虽然经过将近20年的普法教育，但公民的法律素养从总体上来说，还不是很高的，尤其是在行政诉讼领域，面对强大的国家行政权，很多公民会觉得无所适从，根本无法在选择救济途径之前去理清自己的案件究竟是属于合法性问题，还是合理性问题，还是两者兼而有之，而且，究竟属于哪一类问题，也要以法院审理之后才能见分晓（更何况，即使在目前的行政法学界，对于合法性和合理性问题的界限尚存在不同的争议）。如果从公民角度分析，自由选择救济途径既然是法律所规定的权利，而其依照法律规定选择了救济途径，理应达到相同的结果。因为无论从理论上还是从实际效果来说，只要是法律明确规定可以选择的，那么不管请求哪种法律救济，这种救济的质量和意义或者说结果应当是一样的，只不过法律在程序上为公民增加了一条途径而已。而现在实际效果上的不一样，却非常有可能使公民对法律本身失去信心，从而也使某些公民将自己的维权之路转移到其他非制度渠道（如不断的上访、申诉甚至暴力抗法），不但影响了政府的正常工作，也在很大程度上影响了社会稳定。为此，笔者认为，这一制度理应加以改革。

    三、实现公民权利的有效途径：在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”

    笔者认为，要改变目前所存在的这一状况，使行政法上的救济制度真正体现保护公民权利的根本目的，必须对目前所存在的复议和诉讼由当事人自由选择的制度进行改革。而改革的有效途径就是，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，使一部分行政案件，必须经过行政复议，才能够向人民法院提起行政诉讼，这样可以使一些在行政诉讼过程中所无法解决的案件，尽可能的在行政复议程序中加以解决，从而从根本上使公民权利得到有效的保护。

    “穷尽行政救济原则”即复议前置原则，也就是在提起行政诉讼之前，应当经过行政复议。其基本涵义，是指当事人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。（注：王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第651页。）世界上部分国家和地区采取了这一制度，如美国、德国、韩国及我国的台湾地区的法律规定，对行政机关的行政行为不服，必须先提起行政复议，对行政复议决定不服，才能提起行政诉讼，其目的在于尽量将行政争议解决在行政程序中。这一制度存在的目的，在于避免司法程序不必要和不合时宜地干预行政程序。其基本作用在于保障行政机关的自主和司法职务的有效执行，避免法院和行政机关之间可能产生的矛盾。（注：张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998年版，第757页。）实际上，在我国行政诉讼法颁布之初，就有学者已经主张，在提起行政诉讼之前，应当采取这一制度。罗豪才教授在行政诉讼法颁布之后主编的第一本行政法学司法部统编教材中就曾经指出，从实践看，复议前置原则更符合我国行政诉讼的实际情况。复议前置原则是由行政诉讼法律关系的特殊性决定的。由于诉讼客体是引起行政争议的行政决定，而作出决定的行政机关是统一行使行政权的行政系统。因此，第一，行政机关有权也有能力解决因自己的管理行为引起的争议；第二，上级行政机关对下级行政机关的行政行为负有监督检查的权利和义务；第三，行政争议通过行政复议途径解决不仅可能，也是必须的。如果不经行政复议就直接由法院解决，那么，第一，使行政机关丧失了纠正自身缺点和错误的必要机会；第二，也将剥夺上级行政机关对下级行政机关的行为进行监督检查的权利和义务，不利于行政权的完整行使；第三，行政诉讼的程序一般较复议程序繁复，这就必然会拖延行政决定的实施，不利于行政效率的提高；第四，将大大增加人民法院的负担。从各国司法实践看，由行政机关先行处理，穷尽后再提起诉讼，既有利于提高行政机关的工作效率和质量，保护当事人的合法权益，又有利于解决行政争议，减轻法院的负担。（注：罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第315-316页。）在此之后，也有学者指出，充分利用行政方法解决行政争议的益处，第一是使国家机关的法定职权分工得到彻底的贯彻；第二是提高解决行政争议的效率。（注：于安、江必新、郑淑娜编著：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第13页。）但是，从行政诉讼法实施以来的十多年间，很多学者不但反对在行政诉讼之前必须经过行政复议，而且对目前法律中存在的复议前置规定也颇有微词，如有学者认为复议前置程序实际上限制了当事人对救济程序的选择权，前置的正当性根据不足，而对行政复议和行政诉讼的自由选择则“体现了法治的精神，也体现了对相对人权利的保护”。（注：马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第355页。）如果仅仅从程序权利角度来说，多设置一道程序事实上确实给当事人增添了一定的不便，使其不能尽快地从根本上维护自身的合法权利。然而，很多学者在反对复议前置制度时，仅仅是考虑到了当事人程序上的方便（这当然也是十分必要的），而未能注意到行政复议和行政诉讼毕竟存在一定的不同，在我国行政复议法和行政诉讼法所规定的审查范围和审查程度均不相一致的现实情况之下，一味地强调当事人对行政复议和行政诉讼的自由选择权，表面上看是维护了当事人的权利，实际上当事人在一定情况之下真正获得的仅仅是程序上的权利，而实际失去的，恰恰是其从心底里所期盼的实体权利。本文所引述的案例和实际生活中许多相类似的案例也恰恰说明了这一点。如果这样的话，这种选择对当事人还有多少意义可言？我们不能仅仅关心程序权利的表面，我们更应关心的是，这一程序权利给当事人带来的是不是真正意义上的实体公正，即它的效果究竟是什么。这应当成为我们设计法律程序或者说程序权利的目的所在。为此，笔者认为，为了从根本上维护当事人的合法权利，改变由于当事人盲目选择救济途径对其所产生的不利，同时也使我国行政救济制度的功能得到真正发挥，在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”是完全必要的。