（三）在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”可以促进我国行政复议制度的创新不可否认，我国的行政复议制度无论是在某些制度的设计上，还是在实际运行过程中，都存在着许多明显的不尽如人意之处，行政复议作为一种行政救济制度的功能并未能够得到发挥，这一现象影响了行政复议在社会公众心目中的形象。很多学者在论及反对将行政复议作为行政诉讼的前置程序时，都无一例外地提到了我国行政复议制度的实际缺陷，（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第697页；马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第355-358页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第443页。）也有学者在论述我国行政复议制度的改革及与行政诉讼关系时，均提到了我国行政复议制度目前的不合理状况。（注：王学政：《行政诉讼和行政复议制度之创新》，《中国法学》2001年第4期；沈福俊：《对行政复议的司法监督：现实问题与解决构想》，《法学》2003年第12期；周汉华：《行政复议制度的司法化改革思路》，《法制日报》2003年9月25日，第9版。）诚然，行政复议在制度上的不尽完善和在实践中的不当操作，已经严重影响了其作为行政救济制度应有的功能，但这并不是我们从某种程度上否定它作为一项制度本身应具备功能的理由。我们不能一味地抱怨制度设计和制度运行的不公正，我们应该发挥我们的能动性，尽量从制度的改革和促进制度合理实施的过程中保证其公正。我们应当关心的是，当某一制度发生偏差时，我们应如何纠正这一偏差，从而使其制度功能得到发挥。如果我们都主张当事人对复议和诉讼的选择权，而实践中复议又很难发挥作用，从而导致当事人都去选择诉讼，不但使当事人的一部分权利在客观上无法得到保护，同时也只能使我国的行政复议制度逐渐走向萎缩，成为一项名存实亡的制度。如果这种结果出现的话，就与我们建立这一制度的初衷背道而驰。为此，笔者认为，通过在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并以此为契机，进一步完善我国的行政复议制度，促进行政复议制度的创新。首先，进一步完善行政复议的程序制度，使其具有比一般行政行为更为完善的行政程序，（注：参见沈福俊：《行政复议应当拥有最完善的行政程序》，华东政法学院法律系编：《2001法学新问题探论》，上海社会科学院出版社2001年版，第223-235页。）在程序的重构上更好地体现救济和监督功能。其次，进一步完善行政复议制度的组织体制，使其能够公正、合法并且相对独立地行使行政复议职能。第三，进一步强化行政复议机关的法律责任，完善行政复议过程中的法律责任制度，以促使复议机关严格履行行政复议职责。第四，改善在行政诉讼中对行政复议行为的司法监督体制，改变目前相当一部分行政复议案件无法受到司法监督的状况（尤其是复议机关复议维持的案件及复议终局案件），使行政复议这一具体行政行为全面地置于司法监督之下。所以，笔者提出，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并不是孤立进行的，它必须与我国行政复议制度和行政诉讼制度的改革相辅相成。在对我国行政复议制度进行一系列改革的基础之上，逐步建立这一制度，同时也通过这一制度的建立，促进我国行政复议制度的不断创新，使我国强大的行政资源发挥积极的作用，提高行政效率和行政效益。

    鉴于以上分析，笔者认为，在进一步完善我国行政复议制度及其行政诉讼制度的基础上，应当在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”。在具体制度的设计上，针对实践中当事人由于不熟悉法律规定所造成的盲目选择使其合法权益不能得到有效保护、从而也使行政复议的功能难以发挥的现实状况，应当明确规定：（1）根据行政复议和行政诉讼在审查范围上的区别，要求当事人对于由于行政权的具体运行所发生的行政争议案件，如不属于行政诉讼受案范围的，应当规定一律先提起行政复议，并在此基础上，明确规定法院对行政复议行为的合法性有完全的司法审查权（无论是复议机关的维持行为还是改变行为），当事人对行政复议行为不服的，均可以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼，要求人民法院对行政复议的合法性进行审查。如法院经审理，发现复议机关未能依法进行行政复议的，可判决其重新作出复议决定或判令其履行复议职责。在这里，法院审查的仅仅是复议行为的合法性，与被申请复议的原具体行政行为并不产生直接联系。虽然，法院在对行政复议行为进行合法性审查的过程中，必然也会涉及到原具体行政行为，但其不是法院审查的直接对象，法院审查的直接对象是复议行为的合法性。从而避免由于行政诉讼和行政复议的受案范围不同而导致的困境。这样可以既保证复议机关的行政复议权，又使这一权力受到严格的司法监督，也符合行政救济和司法救济不同的受案范围规定。