理暂行规定》第六条规定，国有企业破产的企业原划拨土地使用权，应当以出让的方式处置，即原则上应根据公开、公平的原则，通过拍卖或变卖的方式处置抵押的房地产，以求最大限度地保护各方当事人的合法权益。“合理”是指应以有效期限内的法定评估价为基础，恰当地确定房地产拍卖的底价，推向社会进行公开拍卖。

　　二、根据(2003)6号司法解释第二条的规定，以划拨的土地使用权设定抵押的，“除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。”该条款的规定，意味着划拨土地使用权的抵押有效，必须同时具备二个条件：既须办理抵押登记，还须办理审批手续，两者缺一不可。笔者认为，该条款仅适用一般的原则性规定，在司法实务中，对此还应依据案件的实际情况，灵活地具体运用，不能简单地搞一刀切，对于以下二种特殊情况，应区别对待，可以从抵押有效的角度考虑：

　　1、划拨土地使用权经土管部门办理抵押登记手续，但未报有审批权的该土管部门批准，可视为抵押有效，理由如下：第一，从土管部门办理土地抵寸甲登记行为的性质来看，根据《国土使用权出让和转让条例》第六条的规定，县级以上人民政府土管部门是对土地使用权的出让、转让、抵押等进行监督检查的法定机构。为此，在该土管部门对抵押的划拨土地使用权具有审批权限，但未要求当事人履行审批手续的前提下，该土管部门所办理的划拨土地使用权抵押登记的行为，应视国家对该划拨土地使用权抵押行为的认可。土管部门办理了抵押登记手续，核发给了抵押权人他项权证(或抵押登记证明)后，依照《担保法》第四十一条的规定，抵押合同生效，抵押权就成立，抵押权人就享有物权性质的担保物权。第二，从土管部门办理抵押登记行为的时间顺序角度分析，根据《国土使用权出让和转让条例》第四十五条规定，划拨土地使用权须经土管部门批准后，才可以抵押。国家土管局《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》[(1997)国地(籍)字第2号]第二条第二项又明确规定：“以划拨方式取得的国有土地使用权，由抵押人委托具有土地估价资格的中介机构进行地价评估，经土管部门确认，并批准抵押，核定出让金数额后，由抵押人和抵押权人签订抵押合同。”由此，从时间顺序上看，划拨土地使用权的抵押，首先是地价评估，其次是土管部门确认、批准，然后是签订抵押合同，最后是办理抵押登记手续。从上述办理抵押登记的程序来看，无疑是办理批准程序在先，办理抵押登记程序在后。故批准是办理抵押登记的前置程序，一般情况下未经批准不得办理抵押登记。但在批准与登记属于同一级土管部门的情形下，该土管部门对划拨土地使用权未经审批而办理抵寸甲登记的行为应属土管部门对划拨土地使用权抵押的认可，对此，也应视为同意批准。如A国有企业向B银行借款500万元，以A企业的划拨土地使用权作抵寸甲物，并由C土管局对该土地使用权出具了抵押登记的证明，该土地使用权的审批权限属于C土管局，但未书面办理审批手续，对此类的抵押登记行为应视为批准同意抵押，抵押行为应属有效。值得注意的是：划拨土地使用权虽办理了抵押登记，但该抵押的土地使用权的审批权限不属于办理抵押登记的土管部门，如审批权限属于上一级土管部门，而没有办理审批手续的，依照(2003)6号司法解释的规定，抵押当属无效。

　　2、划拨土地使用权的抵押行为发生在《担保法》施行之前，虽没有办理抵押登记;但经土管部门批准的，抵押应属有效。《担保法》是1995年10月1日起施行的，依据实体法不具有朔及既往的原则，在《担保法》施行之前，划拨土地使用权没有办理抵押登记的行为是符合《民法通则》的有关规定的，是一种合法的行为，但由于我国的国有划拨土地是实行无偿限制使用的制度，根据《民法通则》的有关规定，作为国有企业在特定的时期，对国家授权其经营、管理的划拨土地使用权，仅享有占有、使用和收益的权利，而无直接的处分权，即未履行相关的审批手续，无权转让、抵押划拨的土地使用权。因而，划拨土地使用权的抵押须经土管部门批准是一种法定的审批手续，即早在1990年国务院发布的《国土使用权出让和转让条例》中所明文规定。由此，在司法实践中，涉及破产的国有企业和集体企业在划拨土地使用权抵押行为发生在《担保法》施行之前，而未办理抵押登记的也有不少，其未办理抵押登记虽符合《民法通则》的规定，但未经有审批权的土管部门批准的，依照《国土使用权出让和转让条例》和(2003)6号司法解释的规定，抵押行为仍应属无效。