三、行政不作为与损害后果因果关系的认定

　　有侵权就有责任，但是如果相对人的损害并非行政不作为引起的，也即行政主体的行政不作为与相对人的实际损害之间没有因果关系，则行政主体无需承担赔偿责任。对于如何认定这种因果关系主要有两种观点。

　　一种认为“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事实之间存在直接因果关系，则不作为行为主体应承担赔偿责任；凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件，则不作为主体不承担赔偿责任。”④这种观点以直接原因和外部条件来划分是否存在因果关系的依据，行政主体只有在极其严格的条件下才承担赔偿责任，实质上提高了行政主体承担赔偿责任的条件，限制了相对人获得赔偿权利的实现。比如一妇女遭人抢劫，正巧有一警察路过，该妇女向警察求助，警察无动于衷，此时造成损害的直接原因是罪犯的抢劫行为，警察不作为仅是损害得以扩大的外部条件，如果因此受害妇女得不到公安机关的赔偿，显然不利于受害人合法权益的保护，与《国家赔偿法》所确定的法律原则和精神也相违背的。另一种观点认为“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受赔偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”⑤这种观点实质上是以行政不作为作为造成相对人损害的必要条件之一，只要行政主体不作为而且相对人有损害后果，行政主体就要承担赔偿责任。此说忽视了行政侵权的因果关系的复杂性和多样性，简单地以必要条件作为行政主体担责的依据，容易造成国家赔偿责任的宽泛化。特别在一些公共灾害事件中，如果以此认定行政主体的责任，就可能损害行政机关正常的工作程序，最终导致国家赔偿无法兑现。比如“非典”和“禽流感”的暴发，患者以卫生部门防护不力要求国家赔偿，显然不能得到支持。因此因果关系的确定还涉及一个价值选择的问题。

　　笔者认为对行政不作为与损害后果因果关系的认定原则上既要考虑有利于公民、法人及其他组织请求赔偿，并促使行政主体积极地履行职责，又要考虑国家赔偿承担的可能性和维护正常的行政秩序。事实上在任何国家侵权行为因果关系的认定都要受到政策和法律因素的制约，尽管没有人能够承认。⑥对于行政不作为与损害后果的因果关系的认定依然要以是否存在客观关联性为基础，结合具体案情进行认定。在有的情况下可以按两者是否存在直接因果关系来认定，即以哲学上的因果关系为基础，看侵权行为是否必须是损害事实发生的必然的直接的原因，如果是，即可认定存在因果关系，如某工商局拒不给某符合法定条件申领营业执照的公民颁发营业执照，该工商局的不作为是造成该公民权利受损的直接原因，即可认定有因果关系；在有的情形下，可从必要条件说的角度来分析，如前例中公安机关的不作为不一定导致该受害妇女人身权益的损害，但是没有公安机关的不作为，即公安机关作为，则损害就不会发生，此时如果按直接原因的标准来认定因果关系则于理于法均不通。从审判的角度来讲，对因果关系的认定实质上是一种事实的判断，而非法律的判断，属于法官自由心证的范围，在复杂的现实面前，任何一成不变的理论都是徒劳的，它要求法官在掌握立法精神和法律原则的前提下结合具体案情，公平、合理地进行认定。