1. 在环境影响评价法中具体规定公众参与的制度。
环境影响评价是在实施对环境可能有重大影响的活动之前,就该活动发生的环境影响进行调查,分析和评价,并在此基础上提出回避,减轻重大环境影响的重大措施和方案,经过对各项结果的综合考虑以及公开审查后,决定是否实施该活动的一系列程序的总称。环境影响评价的目的是从决策的源头上防止环境污染和生态破坏,避免走“先污染,后治理”的老路。
公众的参与,首先应该在这个阶段得到保障。因为建设和规划单位在制定建设项目和规划书时,考虑的往往是其能否带来的直接经济效益,而对于建设规划带来的环境成本,总是有意无意地忽视。在短期的经济发展过后,长期的环境污染,生态破坏逐渐凸显出来,直接影响和危害到广大人民的生活和安全。在这个阶段,由于种种不良环境后果都是预先的,所政府审批部门很容易忽略环境问题,批准有害建设规划的实施。社会公众则不然。任何建设项目和规划,都直接作用于社会公众生活的周边环境,和他们的利益休戚相关。因此,公众对环境影响的认识更直观,对周边生活环境的变化更敏感,从而也具有较强的监督作用和参与环境评价的积极性,最适合于参与项目和规划的环境影响评价。
我国新出台的《环境影响评价法》第5条,第11条和第12条规定了公众参与的原则和参与形式。但是,仍然缺少完整具体的制度规定和硬性的要求保证它的落实。我国环境影响评价法中的公众参与,很可能会由于制度的缺陷而沦于口号。
环境影响评价法最早始于美国。美国《国家环境政策实施程序条例》有着比较完善的公众参与制度,有一些经验可供我们借鉴。例如,在主管机关制定环境影响报告书(EIS)的活动中,公众参与是必需的,为法律所硬性要求。在制定EIS的项目审查阶段,法律要求主管机构必须向公众公布事宜,保证公众的知情权。在准备EIS草案的阶段,主管机构要向地方机构,团体和提出申请的个人发送草案,听取他们的意见。该条例规定,只有主管机关向公众发送草案,该行为才符合法律的规定。在EIS最终文本的编制阶段,必须将公众的意见和主管机关的答复设专章在文本中载明,然后再次征求公众意见。30日后如公众没有提出新的意见,始定稿。以上各点保障了公众参与得以切实发挥作用,对我国在环境影响评价法中制定公众参与制度也不无启发。
2. 在诉讼法上直接赋予公众以环境公益诉讼主体的资格
环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。当环境影响评价作为第一道预防性的环保防线被突破时,对破坏环境的行为提出诉讼,要求赔偿就成了第二道救济性的环保防线。
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