二、法院与行政机关之区别及我国法院行政化倾向的主要表现与成因分析

　　在现代社会中，法院和行政机关是两种不同的国家机构，它们在性质、功能、活动的原则和程序等方面都有着显著的不同，法院的活动一般称为司法，行政机关的活动一般称为行政或者行政执法，它们所行使的国家权力则分别称为司法权和行政权。从宪法制度上来说，这种差异起源于近代的分权学说和各国的宪政实践，其基本原理在于，为了保证国家权力的正当行使和不被滥用，为了保障公民权利的充分实现和不受侵犯，应当将国家权力划归给几个不同的部门来行使并在行使过程中相互制约。[4] 这一点对于认识法院与行政机关的区别具有重要意义，但是仅仅认识到这一点是远远不够的，因为它并不能够充分地说明为什么法院应当具有与行政机关不同的性质，为什么法院的活动原则和程序应当有别于行政机关的活动原则和程序。申言之，在现代法治国家中，立法权、司法权、行政权之间的分立（或分工）与制约被认为是法治的一项基本原则，它们应当由不同的机关来行使。[5] 然而，从根本的意义上来讲，国家的基本职能其实并不是三个而只有两个：立法与执法，也即法律的创制与适用（执行）。相对于立法而言，法院的司法活动与行政机关的行政活动都是一种广义的执法，都是对法律规范的执行，因而从这个意义上来说，行政机关的职能与法院的职能是一样的。[6] 但是，从各国的法律规定来看，法院的组织与活动原则与行政机关又大相径庭，虽然它们都是在执法，但执法的方式、过程和原则却迥然不同，这一点从权力分立与制约的角度是无法得到合理揭示的。那么，法院之司法活动为什么必须区别于行政机关的行政活动呢？这些区别又体现在哪些方面呢？在探讨当前我国法院之行政化倾向之前，首先有必要对这些问题作出令人信服的解释。

　　（一）法院与行政机关之区别及其立法定位

　　1、法院区别于行政机关之必要性

　　现代法治社会中，各国之所以在机构设置、人事管理、活动的原则、程序和方式等方面对法院作出不同于行政机关的制度设计，宪政理论上的分权与制衡原理固然是其理由之一，但最重要的理由莫过于下述几个方面的因素。

　　（1）法院所解决的事项在性质上不同于行政机关所处理的事项

　　法院进行司法活动的前提是：必须有双方当事人发生了纠纷（在某些情况下还可能是多方当事人发生了纠纷），即一方当事人主张另一方当事人违反了法律的规定，要求其对该违法行为负责，而另一方当事人对此却予以否认，从而形成了纠纷并要求法院予以解决。这种纠纷既可能是平等主体之间的民事争端，也可能是个人与作为行政管理者的行政机构之间的行政争端，还可能是个人与国家之间的刑事争端。[7] 显然，无论是哪种性质的争议，法院所要解决的事项都是他人之间的纠纷，法院本身并未陷入当事人之间的利益之争，而只是作为旁观的、中立的第三者来对案件作出裁判。不难发现，法院在解决争议时，一般具有三方主体和两层法律关系，三方主体即指法院和双方当事人，其中法院居于中立的裁判者地位；两层法律关系则分别是指当事人之间讼争的实体法律关系以及法院与双方当事人之间的诉讼法律关系。

　　与法院所解决的事项不同，行政机关所处理的事项往往是行政机关直接根据行政法的规定对行政相对人实施某种行政管理，[8] 例如行政机关对行政相对人加以行政处罚，采取行政强制措施，作出行政登记、行政许可、行政批准、行政征收、行政发放等行政处理行为，等等。显而易见，行政机关的管理行为并不以他人之间存在纠纷为前提，[9] 事实上，在大多数情况下，行政机关恰恰是争端的一方当事人。由此不难看出，在行政活动中，一般只有两方主体，即行政机关和行政相对人，而且一般也只有一个实体法律关系，即行政法律关系。并且，在行政法律关系中，作为双方主体的行政机关与行政相对人，其地位是不平等的，前者处于管理者的地位，后者则处于被管理者的地位；行政机关在进行管理时，作为政府利益的代表，往往还会带有鲜明的倾向性。