从世界范围来看，20世纪后半期以来，法律的社会化和社会的法律化成为趋势，立法的取向也由ziyou主义的私法本位和国家主义的公法本位逐渐让位于社会法本位这一潮流。社会救助法无疑应该是社会法体系中的首要立法，也是一个前提立法，因为它是社会保障的最后一道门槛。在这样的历史背景下，制定社会救助法，既是顺应社会主义市场经济立法的内在需要，更是构建社会主义和谐社会的首要之举。

　　一、社会救助法立法的性质定位

　　社会保障法一般分为社会救助法、社会保险法、社会福利法和社会优抚法。在社会法体系中，相对于社会保障法，社会救助法无个人经济义务底线;相对于社会福利法的锦上添花，社会救助法则是雪中送炭，其对公民的最基本的生存权保障更为直接;社会救助法与社会优抚法都具有给予的无偿性，但社会抚优是建立在受优抚者或其亲属对于社会特有贡献的基础上，缺少适用的社会普遍性。因此可以说，社会救助法是社会保障底线中的底线，是公民生存权的最后一道门槛，也是使社会维持最低理性，促进社会向更高和谐发展的起点法。

　　一是要变政府救助本位为社会救助本位。社会救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：应该放在全社会的大系统下来赋予政府的救助义务和责任，不能简单地把社会救助看成是政府的权力。包括城市低保、农村特困和城市生活无着者的救助在内的现行救助法规，往往以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体，实质上还是全能政府指导下的产物。市场经济使人的流动常态化，社会救助的政府本位导致部门职能交叉，权力重复设置，政策内容冲突，地区行业分割，权利义务不对等等现象，使救助活动困难重重。社会救助立法应定位于十六届六中全会提出的社会管理体制，在党的领导下，全社会共同建设、共同享有，通过立法构建制度化的党的领导、政府负责、社会协同和公共参与的体制与机制。

　　二是要变公法本位、私法本位为社会法本位。立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，但社会救助法的立法应避免公法至上和私法至上两个极端，应处理好国家、社会和个人三者间的关系。由于社会救助对象和救助机关的法律地位不平等，救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意，社会救助不是私权和公权的契约，强调地位平等和意思自治的私法很难统领社会救助。但另一方面，社会救助本身其实是全社会大多数私权由于理性的共识所产生的社会利益，因此，也不宜简单照搬以往公法的立法原则和技术。在程序法方面，社会救助应当便宜适用诉讼法，但必须以相对完善的实体规定为基础。