「摘要」现行立法对“公共利益”规定的缺失、土地征收程序和征收补偿不合理是土地征收侵权原因之所在。现实国情、人民法院受理和审判土地侵权纠纷、保护农民利益和构建和谐社会的需要决定了我国有建立土地征收侵权责任机制之必要。存在规范依据、司法依据、法理依据和比较法依据说明我国建立侵权责任机制是可行的。土地征收侵权责任之规制必须要明确责任性质、权利主体、责任方式和责任范围。

　　「关键词」土地征收;侵权责任;公共利益;法定程序;合理补偿

　　土地征收是经济发展和城市化进程的必然产物，它既关系到公权力的规范与限制，又与私权的保护密切相关。因此，对土地征收进行立法规制是各国的普遍做法。我国《宪法》、《法》、《物权法》(草案征求意见稿)等法律对这一制度也作了相应规定。与此同时，土地征收直接关涉农民切身利益的保护和和谐社会的构建。因此，这一问题理所当然地成为了理论界关注的热点。但学界的研究大多是围绕土地征收的要件来展开的，极少涉及土地征收侵权责任问题。实际上，土地征收侵权责任机制的建立既离不开宪政、人权等公法上的理论作为基奠，更离不开民法理论的支持;从实践上看，人民法院之所以对土地征收纠纷大多不予受理和审判，其重要的原因就是我国还未建立土地征收侵权责任机制。因此，本论题无疑具有重要的理论和实践意义。

　　一、土地征收侵权责任之界定

　　(一)土地征收要件分析

　　为了防止国家权力不当地侵害私权，各国立法规定土地征收必须具备法定要件：第一，征收必须是因公共利益的需要。征收制度的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得其财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突，进而引发人们对征收权是否合宪的怀疑。公共利益的正当性，以及征收权行使的公共目的性不仅成功地消弥了这种矛盾和冲突，使得征收权的合宪性(形式合法)得以成立，而且还成为评判征收实践中一项具体征收行为是否合法(实质合法)的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。正因为如此，世界各国宪法中通常都将公共利益的需要明确地规定为财产征收的前提。[1]第二，征收必须遵循法定程序。正义的实现离不开法治，而法治的实现离不开程序。没有程序的公正就没有实质的公正。尤其是以一个公权力来强制私权人转移自己的私权时，必须要严格按程序进行。在规定征收征用制度的同时，各国一般都有相关程序的规定。[2]第三，征收必须给予相对人以合理补偿。3本文是湖北省社会科学基金“十五”规划项目“征用和拆迁中利益冲突的法律调控”(立项号：2005[046])的阶段性成果。

　　国家基于主权者地位，出于公共利益目的，可以强制性地取得特定主体的财产权，相对人负有容忍义务，但这并不意味着其财产权可以任意被侵害。如果将为社会公共福利而造成的损失转嫁由特定人承担却不给予合理补偿，无异于对私权的肆意侵夺，对权利人极为不公平。因此，对被征收土地者予以公平合理的补偿，使其对土地的实物所有权转换为财产权价值形态，乃是社会公平正义的必然要求，同时，也体现了国家对私权的尊重。尽管各国对征收补偿原则的具体表述不尽相同，但所体现的基本精神却是一致的。[3]即征收必须给予相对人以合理补偿。

　　(二)土地征收侵权的原因及形态分析

　　尽管我国法律明确规定了土地征收也必须要具备上述要件，但在征收实践中，由于存在以下原因，仍然导致大量的土地征收侵权纠纷的出现，严重地侵害了征收相对人的土地权益。

　　第一，现行立法对公共利益的规定存在疏漏和冲突。首先，《宪法》、《》虽规定土地征收的目的仅限于公共利益，但什么是公共利益?它包括哪些事项，其范围如何界定?对此，法律没有作出明确的规定。其次，现行立法之规定也存在不合理之处。例如，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”这实际上将“公共利益”从公共设施，公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设。法律实际赋予了国家以“公共利益”为名征用任何土地来用于任何建设的权力。按照亚当。斯密的观点，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。国家机关正是以此作为不当征地的最好理由，把公共利益扩展到所有经济建设，把市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁地使用征收手段。法律对“公共利益”界定不明，给国家机关权力寻租以借口，导致了土地征收权的极端滥用。[4]再次，由于立法上的缺失与疏漏，导致对公共利益的解释权，对公共利益合理限度的判断权，实际都掌握在实施征收征用行为的各级政府官员手中。而各级政府官员具有扩大自身权力的天然倾向，在解释征收征用的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围，甚至可能出现“公共利益是个‘筐’，什么东西都往里装”的状况。[5]

　　第二，土地征收程序不合理，违规征收现象时有发生。现行立法对土地征收程序规定得比较粗糙，缺乏合理性，表现在：其一，征收行为缺乏透明度，作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权、申诉权，完全处于任人宰割地位。从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定。

　　尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”。因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告。这时，不管农民的意见如何，都不影响征地方案的实施。[6]其二，缺乏对土地征收进行有效监督和公平裁决的机制。对征收争议进行有效监督和公平裁决是保障征收公正合法的必要条件。为裁决征用者与土地所有者之间争议，保障征地的合理性与公正性，其他国家和地区，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构作为监督和争议解决机关。如日本设立土地征收委员会，香港设立土地审裁处，法国设立征收裁判所等。我国土地管理法及其实施细则等没有规定土地征收的监督和公平裁决机制。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无法监督，导致大量违法征占土地的不法行为发生。[7]