在确定公文的范围时还应注意的一个问题是对“领导批示”的处理。在目前我国的政治经济生活中，“领导批示”是常见的现象，尽管它们大多无论从程序上还是从实体内容上讲都是不合法的，但仍然在我国的社会生活中发挥着重要作用。由于实际生活中“领导批示”大多采用圈阅、批条或在报送文件上直接批示的非规范性方式发出，从外观上看不具有国家机关公文的形式，因而在刑法上是否认定伪造“领导批示”的行为是伪造国家机关公文的行为便成为一个棘手的问题。我们认为，要搞清楚这一问题，仍然要从伪造国家机关公文、证件、印章罪的客体出发。该罪的主要客体是侵犯社会公众对于国家机关公文、证件、印章的权威性的合理信赖，“领导批示”虽然不具有国家机关公文的形式，但就客观而言其权威性等同于公文，甚至在实际生活中其效力往往超出一般公文。伪造“领导批示”的行为，也正是利用了一般社会公众对于“领导批示”的权威性的信任，以达到其目的，因此“伪造领导”批示的行为当然侵犯了社会公众的合理信赖。从这个意义上讲，伪造“领导批示”的行为当然属于伪造国家公文行为，应当追究刑事责任。??

　　四、大学学历证书是否属于国家机关证件

　　伪造国家机关公文、证件、印章罪中的“证件”，是指有权国家机关制作、颁发的，用以证明身份、权利义务或者其他事实的凭证，如工作证、结婚证、户口迁移证、营业执照、驾驶证、律师证等等。当前，伪造、买卖大学学历证书的情况比较普遍，司法实践中对这一行为有着不同认识。有人认为伪造大学学历证书的行为应以伪造国家机关证件罪定罪量刑，也有人认为该行为不构成犯罪。之所以产生上述分歧的原因在于对大学学历证书是否属于国家机关证件有不同的理解。目前我国普通高等院校实行毕业证书与学位证书并行的制度，由于两者都是我国高等学历的权威证明，因而在实践中都出现大量的伪造的情况。其中“普通高等学校毕业证书”是由中华人民共和国教育部即原国家教育委员会印制，由高等学校以学校的名义加盖学校钢印颁发的；而“普通高等教育学位证书”则是以各高等学校的学位评定委员会主席个人的名义签署，加盖学校钢印的方法颁发的，因而在确定其国家机关证件的性质时二者有所不同。??

　　这里，关键要搞清“印制”或“监制”的法律含义。在我国的社会经济生活中，存在着大量的由政府部门印制或监制的证件文书，如税务机关监制的各类发票等。一份由某国家机关监制的证件，是否应当被认定为是该机关“制作、颁发”的证件呢 ？ 我们认为，“印制或监制”行为与实际制作、颁发行为有着本质的不同。在经济生活中一些国家机关，特别是行政机关对于某些有重要含义的证书或文件进行监制，其目的在于对文书、证件式样进行统一管理，保证某种文书、证件具有固定的规格和版式，便于在实际使用中的认定与管理。这一监制行为并不说明监制机关是文书、证件的实际签发人。在实践中，监制机关统一印制的文书、证件都是空白格式，其实际内容与具体权利义务关系及签发人、日期等都留待颁发机关在具体签发时填写。我们可以看出，监制行为与颁发行为出自于不同的机关，有着不同的内涵，当然也具有不同的法律含义。因此，不能因为一个证件的监制机关是国家机关，就认定其属于国家机关证件。??

　　我国《教育法》第 21 条明确规定“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书”。第 22 条规定“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书”。据此，我们可以看出，无论是大学毕业证书还是大学学位证书，都是由各普通高等学校而非国家各级教育主管机关颁发的，国家教育主管机关在颁发证书的过程中是“监制机关”。因而，大学学历证书不应属于国家机关证件，伪造大学学历证书也不属于伪造国家公文、证件、印章的行为。但是，大学学历证书上必有大学的印章，对伪造大学印章的行为，应依照刑法第 280 条第 2 款之规定，以伪造事业单位印章罪定罪处罚。??