四是执法与利益挂钩，变成谋利手段。由于多年来行政机关的行政执法权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法当成本部门谋取不当利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情“踢皮球”，造成重复处罚，形成管理“真空”，甚至滋生腐败。

　　针对上述问题，各地在城市管理执法体制上进行了有益的探索和改革，形成了各具特色的城市管理行政执法模式。主要有联合执法、委托执法、巡警执法、相对集中行政处罚权等。这些执法模式为强化城市管理，提升城市管理水平，积累了经验。

　　笔者1991年即在江苏省扬州市从事城市管理相关工作。从1993年开始，扬州市政府就不断探索加大城市管理工作的力度。初期，通过组建公安巡警支队，扩大其工作职责，以加大市容管理的力度。1997年底，又采取“建管合一”的做法，成立了城市管理联合执法总队。1998年7月，市四套班子召开联席会议，专题研究城市管理工作，决定组建城市管理监察支队，将涉及城市管理的执法队伍和执法人员集中起来，实行统一领导、统一管理、统一指挥、集中执法，以解决多头执法、分散执法、难以形成合力的状况。2000年12月28日，国务院法制办公室（以下简称国务院法制办）复函批准在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作，扬州有幸成为江苏省首批获准试点的城市之一。随着岁月的流逝，相对集中行政处罚权现已上升为法律制度并广泛存在和普遍应用于全国大中城市的城市管理领域。有学者认为它是“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。 还有的认为“它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”。 由于工作关系，笔者对这一制度产生了浓厚的兴趣，并进而对其进行了深入探究，发现并不如此。

　　本文试图围绕相对集中行政处罚权的产生背景、具体做法，探讨这一制度存在的理论与实践问题，提出在当前条件下加强和改善城市管理行政执法的一些初步思考。

　　一、相对集中行政处罚权制度的概念、基本做法与成效

　　（一）相对集中行政处罚权制度的概念

　　关于相对集中行政处罚权的概念，理论界、执法界的看法基本上是一致的，即“相对集中行政处罚权，是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权”。

　　相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）所首先规定的。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施《行政处罚法》的这一规定，《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）进一步明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条的规定概括为相对集中行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。