湖南省政府通过的《2009年政府立法计划》中，有7个立法项目是由公众提出的。 (资料图片)

　　□纲要实施6年间

　　法制日报记者 阮占江

　　2008年4月17日，湖南省人民政府制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方政府规章———《湖南省行政程序规定》(简称《规定》)，并于2008年10月1日起施行。

　　《规定》不仅确定了公开、参与、便民、高效、信赖保护等基本原则，全面规范了政府工作流程，而且建立了行政管辖、行政协助、行政回避、行政决策、行政公开、听证、证据、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度。

　　由于这是中国行政程序立法的破冰之作，《规定》甫一出台，立即引起了社会各界的高度关注。

　　《规定》实施已有一年半，究竟给当地政府的行政行为带来了哪些变化?

　　配套规章陆续出台

　　红头文件最长有效期5年

　　行政程序的建设与推进，无疑是一项浩大而艰巨的系统工程。

　　在近两年的时间里，湖南省政府出台了对《规定》起支架性作用的三部重要政府规章———《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省规范性文件管理办法》和《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》。这三部规章的出台，标志着《规定》的配套制度框架已经初步形成。

　　根据《湖南省规范性文件管理办法》，湖南省率先打破了“红头文件”的“终身制”：规范性文件有效期为5年;标注“暂行”、“试行”的，有效期为两年;有效期满的，规范性文件自动失效。随后，湖南省全面开展了规范性文件的清理工作，对规范性文件统一登记、统一编号、统一公布。

　　即将于2010年4月17日起施行的《湖南省规范行政裁量权办法》，则是我国首部系统规范行政裁量权的省级政府规章。

　　决策听证风生水起

　　“重实体轻程序”的观念悄然转变

　　根据《规定》的要求，湖南省政府把狠抓决策听证会制度作为推进行政决策民主化、科学化的突破口。湖南省人事厅、食品药品监督管理局、知识产权局、交警总队成功举行了“2009年为民办实事”等决策听证会，长沙市政府举办了出租车计价调整、“禁摩限电”听证会，株洲市政府举办了城市道路交通管理听证会……

　　此外，由于有了《规定》及其相关配套规章作“武器”，湖南越来越多的群众开始监督“红头文件”和行政权力。2008年12月，湘潭大学法学院副教授欧爱民与14名硕士研究生，对湖南省公安厅、交通厅联合制定的《湖南省机动车驾驶员培训考试管理暂行规定》提出违法质疑，向“驾考合一”制度发起挑战，并最终促使这一通行多年的硬性规定在湖南宣告终结。再如，湖南省政府通过的《2009年政府立法计划》中，有7个立法项目就是由公众提出的。

　　据介绍，《规定》不仅让全省公务员和全社会的法律程序意识明显增强，全省公务员尤其是各级领导干部充分认识了行政程序的重大意义，“重实体、轻程序”的传统观念开始转变。

　　《规定》实施后，湖南省的行政复议案件数量大幅下降。据湖南省政府法制办统计，2007年，全省各级行政复议机关共受理行政复议申请3435件。2008年，这一数字下降到1097件，同比下降63.5%。2009年上半年，全省共受理行政复议申请548件，也比去年同期减少26.8%。

　　行政诉讼案件总量维持在较低水平。据湖南省高级人民法院统计，2008年，全省各中、基层法院共受理一审行政诉讼案件2653件。从全国来看，约占全国一审行政诉讼案件总数108398件的2.45%;按照万人人口比衡量，仅为0.386，远低于全国平均的0.86，排第28位。

　　涉及行政执法方面的信访案件减少。据湖南省信访局统计分析，2008年以来，行政执法领域“三乱”问题的信访诉求大幅减少。过去群众和企业反映强烈的“乱收费、乱罚款、乱摊派”，已经由普遍现象、突出问题下降为局部问题、个别问题。

　　依法行政的“湖南模式”

　　以行政程序建设为突破口

　　《规定》的制定实施，不仅开创了我国行政程序法治化的先河，也逐步形成了推进依法行政的“湖南模式”。尤其是行政公开和公众参与，不仅树立与强化了参与式行政、合作式行政的理念，也使湖南省的行政机关更加关注民生，倾听民意，从而进一步促进了行政机关和公众之间的良性互动。对此，湖南省政府法制办主任许显辉概括认为，“湖南模式”开辟了以行政程序建设为抓手，全面推进依法行政、建设法治政府的新路径。

　　许显辉解释说，从静态意义上讲，“湖南模式”以实现了依法行政工作的程序化、法典化、系统化为显著特征;从动态意义上讲，“湖南模式”以“政府自身主导、公众有序参与、学界智力支撑、媒体积极推动、社会广泛关切”为显著特征。而且，“湖南模式”充分体现了“五个结合”：即勇于创新与总结经验相结合，程序法治与实体法治相结合，政府主导与公众参与相结合，全面推进与重点突破相结合，实务操作与理论指导相结合。

　　只是，许显辉也坦陈，《规定》的贯彻实施也还存在一些问题，主要表现在：有的领导干部对于行政程序重要性的认识不足，对《规定》的学习不深不透;有的领导干部仍然习惯于原有的工作方式方法，对《规定》的有关新制度不习惯、不适应;全省各市州、各部门贯彻落实工作不平衡，进度不一，存在个别地区和部门抓学习宣传多，抓贯彻落实少的现象。

　　2008年是行政程序建设的开局之年，2009年是行政程序建设的攻坚之年，2010年则是行政程序建设的巩固之年。在这一年，许显辉表示，湖南省政府法制办将继续以贯彻实施《湖南省行政程序规定》为重点，认真做好行政决策听证、政府立法、规范性文件管理、规范行政裁量权、依法行政考核等八个方面的工作，确保全省政府法制工作在试点地区、行业、部分领域取得新的突破性进展。