“‘非典’对政府法治是一个考验。”周继东说。

　　“当时，我印象特别深的有两个问题：一个是北京人民医院当时出现了那么多交叉感染，当时社会上有很多舆论认为这是医疗事故，要追究人民医院的责任，到底法律上对这个问题怎么看?另一个就是北京市因‘非典’死了一些人，如何善后?”

　　1983年大学毕业后，周继东即进入当时的北京市政府研究室法规处工作，由此开始了他的政府法治人生。

　　自上世纪80年代中期开始，周继东陆续主持起草和审核了北京市几百件法规、规章草案;具体组织了北京市推动、、等多部重要律的实施工作;参与了北京市政府进入新世纪以来几乎所有的重大行政决策;领导开创了北京市城市管理综合执法试点，在全国产生重要影响。他是改革开放以来北京市政府法制工作的主要策划者和领导人，现任北京市政府法制办主任。

　　回顾中，周继东感叹不已：“刚开始，我们连政府监督怎么搞都不知道，曾经有过很迷茫的一段时期。但现在完全不同了，坚定朝着‘有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究’的方向努力。新中国60年改革开放30年，北京市依法行政的每一步推进，都是与国家依法治国和政府法治建设大进程紧密相连的。离开了大环境，北京市想单独往前走，那是绝对做不到的。”

　　不少人还记得，在当年北京市“非典”善后处理动员大会上，时任北京市市长王岐山讲话之后，周继东紧接着就法律问题进行了说明。由于北京市在这个问题上处理得极为慎重，结果当时所有在“非典”期间的死亡病人，不管是确诊的，还是疑似的，其家属基本都接受了“‘非典’属于一种不明原因、不可抗逆的疾病，不属于医疗事故”的定性，接受了政府补偿。

　　依法行政，就是要求权力者奉法守法、依法办事。

　　这是一个国家法治建设的重点，也是一道难题。面对这道难题，让我们跟着周继东一起去感受北京市的积极作为吧：

　　1995年以前我迷茫过

　　1987年，北京市召开第一次政府法制工作会议，贯彻国务院第一次政府法制工作会议精神，内容包括加强立法、开展执法监督等。当时很多人连政府法制是什么都不知道，尽管要求各部门主管法制的领导参会，可大家就是不知道该派谁来。

　　结果，有派办公室主任的，有派业务处负责人的，还有派教育、培训甚至保卫部门负责人的，以为法制就是管单位抓小偷的。

　　20世纪90年代初，政府法制工作还没有提到依法行政概念，主要还是讲依法管理。在地方立法工作开展同时，北京市较早就对行政执法工作颇为重视，当时北京市召开了一个有16个执法部门参加的座谈会，市政府领导提出，有法不依比没法还要糟糕。

　　法制办1987年成立时只有两个处，一个立法处，一个执法监督处。1992年年初，我从立法处自愿申请到监督处当处长，当时执法监督工作怎么搞，也没有头绪，曾经有一段时间很迷茫。我们甚至直接到大街上去抓违法现象，什么垃圾处理、河道保洁都查过。

　　干着干着，我就有一个感觉：有法不依、执法不严的问题太多、太普遍了，这样一个一个去抓，效果并不好。于是，我就想探究一下，执法不好的问题到底出在哪里?我们开始调研、座谈，到1994年、1995年，对妨碍执法的一些规律性问题有了认识：

　　首先，政府部门普遍不重视执法。他们重视立法，但也就是把权力分割完就完了。执法执得怎么样无人关心，重审批轻监管是普遍现象。执法人员干好干坏也是一样的，没有什么约束与评价机制。

　　第二，执法部门与利益挂钩太紧密。当时，我们很多执法部门，都是以罚款多少来评价工作和给予奖励，很多执法人员的奖金甚至工资，都是靠罚款收入支付的。

　　那时，北京有10万名市容监察员，活跃的有三五千人，这三五千人都是靠罚款养的，他们带上袖箍就罚款。在北京火车站，我亲眼看见，有的卫生监督员的牌儿不是戴在明面上，而是搁在大衣里面，听到别人“咳”的一声要吐痰了他不管，非得那口痰吐下来他就去罚款。当时北京站果皮箱极少，他们到灯柱底下扔几个烟头，有的抽烟人就上当，也扔，结果罚款的就过来了。

　　第三个比较大的问题，就是执法人员法律素质不高。我们到基层去考试，问执法人员为什么要对吐痰罚款，他们说：“领导要罚啊。”他们根本就不知道自己是在执法。

　　还有，我们的执法体制也存在一些问题，立一个法就要成立一支队伍，要人要钱要编制，财政支付不了就拿罚款养。

　　这就是1995年我们执法调查的一个全景图。面对这种局面，我们跟市人大汇报，然后北京市人大常委会出台了《关于加强行政执法工作的决定》，其有针对性地提出改革执法体制、实行执法责任制、加强执法监督、加强执法人员培训和考核、解决执法部门与利益挂钩等等。应该说，1997年我们在全国第一个试点城市管理综合执法，也是基于1995年对执法状况的透彻分析。

　　“7+3”冲击力巨大

　　北京市的执法案卷评查工作走在全国前面，是从1996年开始的。当年行政处罚法出台。

　　行政处罚法解决了两个问题：一是给了相对集中处罚权一个法律依据，这为我们搞城市管理综合执法体制改革，铺平了道路;二是规范了行政处罚程序。

　　如何贯彻行政处罚法?当时，我们搞学习培训，大家在学习培训中提出了好多好多问题，我们就编了一本小册子，叫行政处罚百题问答，解答大家的问题。另外，我们开始搞行政处罚案卷评查。这个评查至今坚持了13年，评查标准也逐步升级为最新第四版本。为避免案卷作假，我们甚至不要部门送卷，只要执法单位提供一年的案卷号，然后由我们抽卷评查。

　　刚开始评查案卷，问题五花八门，最常见的就是证据不全、不充分，法律适用错误，到处是漏洞，甚至有的证据与结论相反……北京市行政处罚走到今天，处罚行为规范多了，大家都多少有点感受，执法案卷评查直接推动很多执法部门改掉了重实体、轻程序的老毛病。

　　行政处罚法出台之前，对行政机关的巨大冲击我也记得非常清楚。我曾参与法院判房山规划局败诉一案。当时从北京市规划局到房山规划局再到房山政府，都非常着急。大家全都想不通，明明是对方错了，为什么法院要判房山规划局败诉?因为法院认为房山规划局事实不清、证据不全、程序违法，当然就判房山规划局败诉。可他们就是想不通，不理解行政诉讼。行政诉讼法出台后，行政机关普遍有抵触情绪，而且相当强烈。行政机关中好多人甚至认为当被告是受侮辱，有的行政机关坚决不出庭。