根据行政复议法的规定，国务院各部门的规定都在当事人申请复议的范围之内。就外部行政管理而言，能够作出适用于公民、法人或者其他组织的规定的国务院各部门，包括国务院各部、各委员会及各直属机构。根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、委员会有权在自己的权限范围内制定规章。因此，行政复议法在排除性规定中，将国务院各部、委员会所制定的规章排除在当事人能够申请复议的“规定”的范围之外。但是，根据单行法律、行政法规的特别授权，国务院的直属机构也能够在自己的权限范围之内制定规章，或者国务院直属机构事实上也在制定规章（国务院直属机构是否应当享有制定规章的权力，不在本文的探讨范围）。行政复议法在排除性规定中，没有明确将国务院直属机构制定的规章排除在当事人能够申请复议的“规定”的范围之外，是否意味着国务院直属机构制定的规章也纳入了当事人能够申请复议的“规定”的范围呢？从我国其他法律的规定看，国务院各部、委员会制定的规章与国务院直属机构制定的规章在效力上是相同的，并没有将它们区别对待。例如，行政处罚法在规定规章的设定权时，国务院各部、委员会及直属机构制定的规章是相同的，即都只能设定一定数量的罚款和警告的行政处罚。同时，在法理上，国务院各部、委员会和直属机构制定的规范性文件都称之为“规章”，既然是规章，它们在效力等级上就应当是相同的，而不应当厚此薄彼。因此，既然国务院各部、委员会的规章在排除性的规定之列，那么，国务院直属机构制定的规章也应当与国务院各部、委员会制定的规章一样，在排除性规定之列。而行政复议法的规定对这一问题并不明确，容易在行政复议实践中造成不必要的混乱和歧见。

　　（二）地方政府规章与非规章的区分

　　根据行政复议法第7条的规定，当事人可以对县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定提出复议申请，但所述“规定”不含地方人民政府规章。由此可见，行政复议法对于当事人可以申请复议的地方各级人民政府及其工作部门发布的规范性文件范围的规定同样也采用了排除法。即当事人对于除地方人民政府规章以外的其他地方各级人民政府及其工作部门发布的规范性文件均享有复议申请权。因此，首先应该明确的是地方政府规章的范围。

　　地方组织法第60条规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。依照前款规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。由此可见，地方人民政府规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。上述人民政府以外的其他地方各级人民政府或者其各种部门制定的规范性文件，都不属于规章的范畴，这是非常明确的。但是，上述人民政府制定的规章以外的“规定”属于当事人能够申请复议的范围，那么，与国务院各部、委员会及直属机构相同，它们的哪些规范性文件属于规章的范畴，哪些规范性文件又属于规章以外的“规定”呢？

　　在实践中，地方政府规章具有以下几个特点：

　　第一，制定机关的特定性。如前所述，地方政府规章只能由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定，其他地方各级人民政府和工作部门都不享有制定规章的权限。如《陕西省地方人民政府规章备案规定》第2条规定：“本规定所称地方人民政府规章是指省人民政府和西安市人民政府根据法律、法规并依照法定程序制定的普遍适用于本行政区域行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”。